发展中国家出口导向型产业政策

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10902 发展中国家出口导向型产业政策 有没有办法选择赢家？ 特里斯坦·里德 发展经济学发展研究小组2024年9月 政策研究工作文件10902 Abstract 工业政策侧重于特定行业的增长。然而，在实践中关于如何确定行业并没有达成共识，许多人认为政府无法选出赢家。本文指出，政府能够并且确实识别出那些通过公共投入能加速增长并产生经济利益的可贸易行业。这些战略行业包括：（i）相对更具有生产力的行业；（ii）相对生产效率较低但需要与国家现有技术相匹配的技术、拥有快速增长市场且国际竞争有限的行业。由于这些原因，政府通过政策支持和资源分配，推动了这些行业的增长和发展。 发展中国家在较少的行业中具有生产力，并且技术较少，因此目标定位可能对他们更有价值。出口促进机构是已证明能够协调公共投入以促进这些行业发展的实体。与保护主义相比，这种“工业政策”的替代方法成本更低，不易被无效率企业俘获，并且符合国际贸易协议的规定。许多国家的发展战略采用了这种方法。 本文系发展经济学部门下的发展研究组之研究成果。世界银行为此项更大规模的行动之一，旨在向公众开放其研究资料并为全球范围内的发展政策讨论作出贡献。世界银行的研究工作论文亦可在网址http://www.worldbank.org/prwp上获取。如有任何问题，作者可联系treed@worldbank.org。 政策研究工作论文系列发布正在进行工作的成果，旨在促进关于发展问题的想法交流。该系列的一个目标是在可能不够完美打磨的情况下快速发布发现结果。论文会列出作者姓名，并应据此引用。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构、世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 由研究支持团队制作 发展中国家的出口主导产业政策：有办法选择赢家吗？特里斯坦·里德 特里斯坦·里德是世界银行发展研究小组的经济学家。他的电子邮件地址是TReed@worldbank.org. JEL代码：F13、L52、O19 eywords:产K业政策,出口促进,部门定位,比较优势,竞争优势、产品空间、贸易协定 发展中国家从对外开放和参与国际贸易中获益良多，向高收入市场的出口增长是国家层面持续减贫的最佳理解途径。20世纪日本和韩国的增长经历与其早期加入《关税与贸易总协定》相吻合，而21世纪中国和越南的经历则与加入世界贸易组织相呼应。最近，非洲地区的经济增长（仅次于亚洲）主要由向亚洲快速增长经济体的商品出口驱动。虽然近期关于贸易对国内不平等影响的讨论颇多，但全球化高速发展的时期却伴随着全球不平等程度的惊人下降。1980年至2016年间，全球收入最低40%的人口的收入几乎翻了一番，这一增长速度是高收入经济体中产阶级收入增长率的两倍（Alvaredo等，2018年） 。 为了阐述这些模式，一个模型指出，当企业支付固定成本以升级到更高效的技术时，经济就会发展。这种更高效的技术会提高工资，就像亚洲制造业出口领域的岗位和非洲商品出口相关服务领域岗位所做的那样。固定的费用涵盖了生产规模经济或技术创新及引进外国技术与管理专业知识的成本。在存在这个固定成本的情况下，较大的市场规模对于发展是必要的。根据Goldberg和Reed（2023a）使用此模型的研究，门槛市场规模估计约为3.25亿人，这超过了许多国家的人口数量。 遵循这一模式的政府——且通常情况下确实如此——会采取某种形式的出口导向工业政策，定义为旨在促进面向国际市场销售的产业的政府政策。若无庞大的中产阶级作为需求基础，使得企业能在本地达到规模经济，以这一模式指导的政府不会将工业政策目标设定为进口替代。出口导向工业政策工具的范围广泛，原则上包括可针对所有行业的许多工具。然而，由于政府资源有限，且政策在一定程度上需适应受益者的特定需求，实际上这些工具会被针对性地应用于预期能产生最大经济效益的领域。例如，在固定预算用于道路建设的情况下，政府可能会优先考虑连接出口行业至国际市场的项目， 鉴于预期随着该行业增长将获得大量的企业税收收益。在固定高等教育支出的情况下，政府可能会优先考虑培养特定出口行业所需技能的项目，因为受过这些技能培训的工人最有可能找到有报酬的工作。临时进口关税保护和其他补贴（如补助金和税收抵免）旨在让本地企业实现动态规模经济，但在需求国内不足的情况下，这些规模经济仅可能在国际市场实现，因此补贴重点放在最具潜力成为国际竞争力的行业中。目标行业的确定明确体现在发展规划中作为战略领域，通过政府官员必须了解其细节以实施政策，从而隐性地给予特别关注。 本文分为两部分，对应于出口导向型产业政策的“是什么”与“如何”。关于“是什么”，这部分审视了作为目标特定行业或部门的五个措施：国际市场需求增长、国际竞争、比较优势、技术相关性以及竞争优势。某些措施，如国际市场增长不足或竞争激烈，可能阻止一个国家完全瞄准某个行业。其他措施可能为行业瞄准提供正当理由，但根据政府对风险偏好的校准，这些措施的权重会有所不同。风险在于产业政策失败，因为目标行业可能不具备经济可行性。如果一个国家希望在具有增长的国际市场、低竞争和技术相关性的领域建立新的优势，它承担的是中等风险。高风险的产业政策可能会瞄准具有增长市场的行业和低竞争环境，但缺乏技术相关性。最终，讨论表明，正如私人投资一样，在不可能确定地选择赢家的情况下，政府和发展机构仍能为有利于特定可贸易行业的项目构建商业案例，并拒绝支持那些增长似乎不可行的行业。是否有办法挑选赢家？我的初步答案是，某种程度上可以，或者说政府至少可以降低自己选择失败者的可能性。这正是过去成功的出口导向型产业政策所取得的成就。 如何部分首先探讨了贸易规则如何限制发展中国家实施歧视外国商业利益的工业政策 。然后， 描述了一些政府用于工业政策的工具，同时仍在国际交易体系的法律限制内运作；例如 ，政府可以为特定行业或领域提供对新客户或供应商的改善接入、培训、物理和监管基础设施，或者产品品质认证。这些方面的干预措施在近期关于企业、贸易与发展的文献中已有评估（讨论可参考Verhoogen于2023年的综述以及McKenzie于2024年的综述）。突出了出口促进机构的关键机构细节，以哥斯达黎加为例，这是一个通过出口和外国投资快速成长的小国，同时减少了贫困并保护了环境。尽管讨论主要集中在出口促进，但我预计这些机构细节对于针对国内市场生产的目标工业政策具有外部有效性，尤其是在拥有庞大中产阶级的国家中。 这里描述的以出口为导向的工业政策方法——根据贸易数据选择目标行业，并选择不违反现有贸易规则的工具——在精神上与世界各国已经采纳的做法相似。例如，这类似于约翰·苏珊顿（JohnSutton）的企业地图项目，该项目详细介绍了几个非洲经济体领先企业的能力和雄心，从而传达了政府投入如何帮助它们成长的信息。当然，任何成功的工业政策都需要一个高效能的政府机构，能够进行分析并把公众利益置于大型企业寻求租金的行为之上。 什么：作为产业政策指南的增长、竞争和生产力潜力 在出口这一广泛类别中，确实存在关于哪些产业对于发展更为有利的各种理论。制造业长期以来一直是关注焦点，但其后转向了对可贸易服务的关注。其他理论强调人均GDP较高的国家出口的产品（Hausmann、Hwang和Rodrik，2007年），人均GDP相似的国家出口的产品（林，2011年），复杂产品（Hidalgo和Hausmann，2009年），或者上游产品（刘，2019年）。有些产品因其与脱碳相关或生产过程中无碳排放而受到推崇。 这些产品特定理论的局限性在于，它们对行业进行一般排名，但并未考虑特定国家所面临的市场潜力。本部分探讨了针对不同国家背景下的工业政策实施的实证指标，并展示了其中一些指标如何已被用于这一目的。衡量指标的价值不在于其量化了特定情境下工业政策的社会回报本身，而在于它们能够识别某一行业的增长潜力，在特定背景下实现从支持该行业获得的社会回报的必要条件。我重点关注与出口导向型增长紧密相关的指标：国际市场增长、国际竞争、比较优势、技术相关性以及竞争优势。 国际市场增长 对于某些国家而言，一个有用的衡量指标是特定产品国际市场的预期增长率。图1展示了人均GDP年增长率与来自该国当前出口篮子的世界进口增长率之间的相关性，这反映了该国当前出口商品的国际需求的年度增长率。对每个国家而言，需求增长是世界进口中每四个数字标准国际贸易分类（SITC，修订版2）的平均增长率，权重为该分类中国际出口价值的比例。计算国际需求增长率时，不包括该国自身的进口增长率，以解决可能存在的反向因果关系问题。联合国开发的四位数字SITC分类，将具有相似加工或制造过程的商品进行分组，并且足够具体，可以涵盖一家公司的一到几个产品线。例如，三位数字的SITC782将“货物或材料运输的车辆和特殊用途车辆”归类，而四位数字的SITC7821将“货物或材料运输的车辆”归类，四位数字的SITC7822则将“专门用途的卡车和厢式货车，如故障车、消防车、逃生设备、道路清扫车等”进行归类。 图1清晰地展示了这种关系：经济增长的国家向增长的市场出口。上右角和下左角的极端情况包括商品价格的繁荣与衰退、1974年的石油禁运期间以及2008/09年的金融危机时期的石油出口国。中间点则涵盖了出口驱动的成功案例，例如2010年的越南，当时人均实际GDP增长了11.5%，而国际对当前出口品的需求增长了15%。 这一点几乎是自明之理，因为国外需求直接体现在GDP中作为出口，但往往被忽视。历史上，政府支持曾给予衰退行业（巴尔丁和罗伯特-尼库德，2007年）。皮革和皮张是某些低收入国家针对当前面临需求下降的市场所出口的产品。 图1：经济增长和对不断扩大的市场的出口 资料来源：人均实际国内生产总值按购买力平价计算来自宾夕法尼亚世界表格10.1 （范斯坦、因克劳和蒂默，2015年）。出口和进口数据来源于哈佛大学增长实验室通过COMTRADE获取（2019年）。 Notes:样本由1963年至2019年间对183个国家的9,123个观察年份组成。散点图上的点表示按照轴分为20个区间，并包含几乎等量观察值的平均值。增长率通过不同年份对数值之间的差值进行估算。最佳拟合线的斜率为0.11（标准误差为0.01），R平方值为0.04 。 图1的模式表明，寻求增长的国家应将目标锁定于增长市场的出口扩张。当然，这一目标实现起来可能颇具挑战性，因为经济增长预测历来难以准确。由其他地方天然气供应减少引发的煤炭出口繁荣，并不意味着煤炭出口能提供长期的价值主张。不过，近期的工业政策举措确实反映了这一策略，例如针对电动汽车的目标。中国和韩国通过出口成功捕获了这一增长，早在十年前就在其工业战略中预见到了这一点。2018年至2021年间，全球进口数据在COMTRADE中记录的四个位数产品中增长最快的是焙烧铁矿石（SITC2814）、未经纺制或加工的亚麻（SITC2652）以及蓖麻籽（SITC2235），这些产品的全球需求年增长率均超过40%。针对这些行业的一个挑战在于它们均为商品。以电动汽车为例，各国瞄准了一个能够在一定程度上抵御竞争、且消费者偏好存在异质性的行业，在其中开发差异化产品并加以保护。 国际竞争 严峻的竞争态势表明，瞄准出口部门的增长或进入存在较高的风险。衡量竞争激烈程度的简单指标是出口商的数量（或国家出口份额赫芬达尔指数的倒数）。Atkin、Costinot和Fukui（2024）发现，复杂产品由更多的国家出口，这引发了一个问题：是否专注于复杂产品而非简单产品的工业政策能够成功。这一结果源于产品复杂性基于出口国出口多种产品的定义。针对高人均GDP国家出口的产品进行的工业政策面临相同问题，因为高人均GDP国家出口的商品种类更多（Hummels和Klenow，2005）。 当然，并非市场中竞争者较少就意味着容易进入。较弱的竞争可能反映出市场主导者拥有显著的成本或质量优势，例