中国的财政政策如何再分配？税收和支出分配影响的新证据

中国的财政政策是怎样的再分配？ 税收和支出分配影响的新证据 Maria Ana Lugo Nora Lustig Veronica Sonia Montalva Talledo Sailesh Tiwari Yang Wang 政策研究工作文件 10887 Abstract 中国财政政策的再分配性有多强？本文通过将标准的财政影响分析应用于2018年中国家庭面板研究的数据，探讨了中国政府税收和支出对中国不平等的影响。分析涵盖了个人所得税、社会保险缴费、增值税、消费税、现金转移、缴费养老金以及教育和卫生支出等财政要素，分别占总收入的63%和总政府支出的43%。与之前的研究所一致，本文发现中国的财政政策继续有效地进行再分配，实现了约10.3个基尼点的不平等减少，使中国在通过财政政策实现的再分配程度上处于中等收入国家同行的中位数水平。与其他几个已进行类似分析的国家相似，大部分 中国通过教育和医疗支出实现了不平等的减少。论文的研究结果进一步表明，尽管财政体系向最需要支持的人提供了更多资源，但相对于可支配收入的高额用户费用负担可能阻止一些家庭获取所需的医疗服务，并暗示抚养孩子的高昂成本。此外，整体政策的递进性还有提升空间。特别是，通过提高累进税种（如个人所得税）的财政收入占比以及增加现金型社会福利（如居民养老金和转移支付）的水平，财政体系可以更有效地减少不平等，为那些最需要帮助的人留下更多的资金。 本文由人类发展实践组和贫困与公平全球实践共同产生。它是世界银行致力于向公众开放其研究成果、在全球范围内为发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。世界银行的研究论文（Policy Research Working Papers）也在线发布于<http://www.worldbank.org/prwp>。作者可通过以下电子邮件联系：mlugo1@worldbank.org, nlustig@tulane.edu, vmontalvatalledo@worldbank.org, stiwari@worldbank.org, 和 ywang18@tulane.edu。 政策研究工作论文系列发布正在进行工作中的研究成果，以促进关于发展问题的思想交流。该系列的一个目标是在可能还不到完全打磨的情况下快速传播这些发现。论文会列出作者姓名，并应据此引用。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构、或世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 中国财政政策的再分配性如何 ？ 新证据与支出关于 T 轴的分布影响 玛丽亚 · 安娜 · 卢戈1Nora Lustig Veronica SoniaMontalva Talledo Sailesh Tiwari Yang Wang 关键词 ： 不平等 ； 税收和转移 ， 财政政策 ， 中国JEL: D31, H22, I38 Introduction 过去四十年间中国令人瞩目的经济表现导致了生活标准空前提升和贫困减少。经济的快速转型——从农业到劳动密集型制造业和服务行业，伴随着人口从农村向城市迁移并找到更好的工作机会——在40年间持续推动了强劲增长，提高了平均收入，并使近8亿中国人摆脱了贫困（世界银行与国务院发展研究中心，2022年）。在这期间，大约三分之二的减贫来自劳动力收入增加，前几十年主要得益于农业生产效率的提升，而2000年代则转向工业和服务行业提供的更多就业机会和收入。这一转变得益于多管齐下的策略支持，不仅包括对实物资本的投资，还包括通过改善和扩大教育及卫生服务对人力资本的投资。从2013年到2018年，底五分之一农村家庭之间的公共转移几乎翻倍，这主要得益于农村养老金覆盖范围的扩大、社会援助、社会保险和社会援助福利的扩展，以及将基本报销套餐推广至农村地区的全民健康保障体系的引入。 自2000年代以来，政策制定者转向了基于地点的财政支持、针对农村地区和落后省份的公共投资以及社会援助转移，以解决不平等日益加剧的问题，尽管贫困水平持续下降。在这期间，城乡和地区之间的差距在中国经济转型的前二十年内上升。为应对这一挑战，从2000年代中期开始，对落后地区的公共投资增加与最低工资的提升、农业税的取消以及社会保障政策作用的加强共同作用，有助于缩小城乡和地区间的差距（世界银行，2020年）。根据国家统计局报告的基尼系数，收入不平等在2008年达到峰值后，连续几年下降，并最近稳定在一个相对较高的水平。尽管如此，2022年（最新估计值）中国的基尼系数为46.7，不平等程度仍然相当高，对于其发展水平而言，这表明不平等问题依然严重。 在追求长期发展目标的过程中，减少不平等仍然是一个重要的优先事项。人们普遍认识到，经济需要从依赖高碳产业和低成本、劳动密集型制造的资本和出口导向模式转向以国内消费、服务和生产力提升为动力的模式（世界银行与DRC, 2019）。较低收入群体收入占总收入的比例较高，因此分配更多比例的收入给分布底端可以支持这一转变。中国绿色转型可以通过缓解高碳行业向低碳行业劳动力流动的政策，以及加强社会安全网措施来促进，确保那些因转型受到影响的人不会被遗忘（世界银行, 2022c）。此外，鉴于人口老龄化，中国还需要进一步投资于人力资本潜力，以弥补劳动力力量的缩小（世界银行与DRC, 2022）。提高优质公共服务的可获取性对于确保未来世代拥有平等经济机会和增加社会流动性至关重要。认识到不平等的挑战，中国政府将“共同富裕”作为优先目标。决策者继续致力于创造就业和提升家庭收入的充分经济增长。同时，他们也强调了税收、社会保障和转移支付在调节收入分配方面的作用。 政府如何支出和征收入对不平等的影响至关重要。当政府为可能无法支付子女教育费用的人群提供免费的基础服务如教育时，公共资源会被重新分配以缩小富人与穷人之间的收入差距。向社会中最贫困和最脆弱群体提供的定向现金援助也能达到同样的效果。相反，在某些情况下，政府提供的特定补贴可能更多地惠及了这些群体。 那些已经相对富裕的人群中，政策可能会导致差距扩大。同样地，某些要求富人相对于其收入支付更多税款的税种可以减少不平等，相反，对分布较贫穷部分施加更重税收的税种则可能促进差距扩大。因此，政府如何支出以及筹集其收入直接影响财政系统实现再分配的程度，进而影响不平等程度。 关于这个角色的询问相对较少总体财政系统在中国减少不平等中的作用。一个值得注意的例外是Lustig和Yang（2020）的研究，他们采用了公平承诺方法（Lustig，2018和2022）来描述中国通过2014年中国家庭面板研究调查数据进行的财政再分配情况。23该论文的主要发现是，尽管财政体系整体上减少了不平等，但也加大了城乡差距。研究将后者归因于城乡地区养老金缴纳差异。这些结果与Li、Zhu和Zhan（2017年）以及Xie（2018年）等其他几项研究的发现一致，但与Wang和Lou（2017年）的研究结果略有不同，后者发现增值税增加了不平等的影响，这种影响足够大，足以使整个财政体系的不平等性增加。 在此背景下，本文使用更近期的中国家庭代表性数据——2018年的中国家庭面板调查（CFPS）数据，重新审视了这一问题。本文的研究动机有两个方面。首先，尽管共同富裕的重要性日益增强，不平等现象仍然持续存在。因此，利用最新数据和证据继续强调财政政策在应对这一挑战中所扮演的角色及其潜在作用至关重要。其次，自2014年以来，已有多项政策变动影响了此次更新分析的结果。然而，在某些情况下，这种变化可能会被引入的某些方法论升级所混淆。例如，Lustig和Yang（2020）将所有养老金收入视为政府转移。本文将从这一假设出发，尝试将参与性养老金与居民养老金体系下的养老金（后者更类似于转移支付）区分开来处理，前者具有延期收入的特征。 遵循财政影响分析的标准实践，本研究将政府收入和支出的行政数据与家庭调查数据相结合。这使我们能够识别不同收入水平下家庭支付的税款、收到的转移支付和补贴情况。分析涵盖了个人所得税、社会保险缴费、增值税、消费税、现金转移、贡献养老金以及教育和卫生支出等财政要素，这些占总收入的63%和总政府支出的大约43%。分析中未包含一些可能对结果有重要影响的税收和支出项目，例如企业所得税及收入方面非税要素，以及支出方面的基础设施建设。这些工具在短期内和中期都可能产生显著的再分配效应，但无法确定特定税率对家庭的影响。这是财政分析中普遍采用的做法，并被公认为方法论的一个限制点。 首先，与以往研究一致，本文发现财政政策在中国实现了显著的不平等减少（10.3个基尼点）。然而，在中上收入国家同行中，中国大致处于中等水平。 财政政策实现的再分配程度，表明国家有相当大的空间可以做更多的工作。第二，中国通过实物教育、健康福利和社会保障缴费所取得的不平等减少大部分是高度进步性的。然而，相对于家庭可支配收入的高额健康用户费用可能阻碍家庭在需要时获取医疗服务，而与之相关的学校用户费用则显示抚养子女的高昂成本。现金转移有助于平等，但其贡献相对较小。第三大发现是，如个人所得税等具有进步性和有效性的不平等减少工具使用相对较少。 论文的剩余部分组织如下。接下来的部分提供了财政体系的概述。随后是对数据和方法论的描述，包括引入对分析至关重要的各种收入概念。紧接着的章节阐述主要结果，而最后的部分总结并以讨论形式结束，探讨这些发现对政策的含义。 2018 年中国财政制度概述 本部分提供中国财政体系的概览。正如Lustig（2018）所述，财政体系的再分配能力取决于两个关键因素：规模和进步性。我们通过来源展示了中国总收入的规模，以及通过类别展示了中国的总支出。 总收入 中国2018年的总财政收入为26,197亿人民币（相当于3,950亿美元），占GDP总量的29.1%。表1详细列出了其构成部分：税收收入、社会保险贡献和非税收入。其中，税收收入几乎占到总收入的60%。在税收中，增值税、企业所得税、个人所得税和消费税是四大主要项目。社会保险贡献占总收入的30%，其中大部分通过员工的社会保险系统收取，仅4%通过居民系统收取。员工系统对于任何形式的正规就业法律上都要求参与，而居民系统则覆盖了未被员工系统覆盖的人群。4 Notes: (i) 公共预算（GPB），其中包括税收和非税收收入。该类别包含在本表中，并在2020年占政府总收入的52.6%。 (ii) 社会保障基金预算（SSFB），包括企业和个人对社会保障基金的贡献，用于支付社会保障福利。该类别包含在本表中，在扣除从其他预算转移的补贴后，2020年占政府总收入的18.7%。 (iii) 政府基金预算（GFB），包括来自24个政府基金的收入，其中土地租赁基金收入最大、地方人民政府专项债券和其他收入。该类别not表格中包含；它代表了2020年政府总收入的23.3%。（iv）包含了通过国有企业（SOE）积累的收入的国有企业的运营基金预算。这一类别是 not表格中包含的数据；在2020年，它代表了总政府收入的1.1%。* 总收入数据反映了预算类别之间转移资金的小额重复计数数据以及缺乏精确重复计数数据的情况。（乔、范、拉赫姆图拉、van Rijn与李，2022）Sources:《中国统计年鉴2019》（国家统计局，2019），《中国金融年鉴2019》（财政部，2019），2018年住房公积金年度报 告（住房和城乡建设部、财政部及中国人民银行，2019）。 图1显示，中国在收入收集方面位于中等偏上收入国家分布的中间位置。它主要依赖社会保险贡献而非个人所得税或其他间接税（除增值税外）进行税收征收。中国的社会保险贡献占GDP的8.7%，仅低于白俄罗斯（11.7%），在中等偏上收入国家中排名第二，并且非常接近图中高收入国家的平均值（8.8%）。另一方面，通过个人所得税征收的GDP比例仅为1.5%，在中等偏上收入国家中属于最低份额之一，远低于高收入国家，仅略高于图中包含的低收入国家平均份额（1.2%）。中国对增值税（GDP的8.6%）和所