中国财政政策的再分配性如何 ？ 税收和支出分配影响的新证据

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10887 中国的财政政策是怎样的再分配 ？ 税收和支出分配影响的新证据 MariaAnaLugoNoraLustigVeronicaSoniaMontalvaTalledoSaileshTiwariYangWang 人类发展实践小组与贫困与公平全球实践2024年9月 政策研究工作文件10887 Abstract 中国财政政策的再分配性有多强？本文通过将标准的财政影响分析应用于2018年中国家庭面板研究的数据，探讨了中国政府税收和支出对中国不平等的影响。分析涵盖了个人所得税、社会保险缴费、增值税、消费税、现金转移、缴费养老金以及教育和卫生支出等财政要素，占总收入的63%和总政府支出的43%。与以往的研究一致，本文发现中国的财政政策继续有效地进行再分配，实现了约10.3个基尼点的不平等减少，使中国在通过财政政策实现的再分配程度上处于中等收入国家同行的中位数水平。与其他几个已进行类似分析的国家相似，大部分 中国通过教育和健康支出实现了不平等的减少。论文的发现进一步表明，尽管财政体系向最需要支持的人提供了更多帮助，但相对可支配收入较高的用户费用负担可能阻止一些家庭获得所需的医疗服务，并暗示养育孩子的高昂成本。此外，整体计划的递进性还有提升的空间。具体而言，通过增加个人所得税等进步税种的财政收入占比以及提高现金形式的社会福利水平（如居民养老金和转移支付）来收集更多来自有能力支付更多的人，同时让最需要帮助的人拥有更多的资金，可以显著减少不平等。 本文系由人类发展实践小组及全球贫困与平等实践小组共同出品。这是世界银行致力于向公众开放其研究资源、并为全球发展政策讨论作出贡献的一项更大努力的一部分。该论文也已发布于世界银行网站http://www.worldbank.org/prwp。如需联系作者，请通过以下邮箱：mlugo1@worldbank.org,nlustig@tulane.edu ,vmontalvatalledo@worldbank.org,stiwari@worldbank.org,及ywang18@tulane.edu。 政策研究工作论文系列发布正在进行工作中的发现，以促进关于发展问题的想法交流。该系列的一个目标是在完成度可能不太完美的情况下快速发布发现结果。这些论文应标注作者姓名并据此引用。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者。它们不一定代表世界银行及其关联机构、或者世界银行执行董事或他们所代表政府的观点 。 由研究支持团队制作 中国财政政策的再分配性如何？新证据与支出关于T轴的分布影响 玛丽亚·安娜·卢戈1 NoraLustigVeronicaSonia MontalvaTalledoSaileshTiwariYangWang 关键词：不平等；税收和转移，财政政策，中国JEL:D31,H22,I38 1作者感谢ElitzaMileva、MikhailMatytsin、MatthewWai-Poi、DewenWang、YangHuang、RinkuMurgai和SebastianEckardt提供了有益的意见和建议。本文中表达的观点、解释和结论完全属于作者。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构的观点，也不代表世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。MariaAnaLugo隶属于世界银行，人力资源发展实践组。VeronicaMontalva和SaileshTiwari隶属于世界银行，贫困与公平全球实践。NoraLustig和YangWang隶属于杜兰大学 。注：A.Lugo）。nlustig@tulane.edu（N.Lustig)，vmontalvatalledo@worldbank.org(V.S.(M 电子邮件地址:mlugo1@worldbank.org MontalvaTalledo)，stiwari@worldbank.org（S.Tiwari)和ywang18@tulane.edu(Y.Wang)。 Introduction 过去四十年里，中国令人瞩目的经济表现带来了生活标准的空前提升和贫困率的显著下降。经济的快速转型——从农业到劳动密集型制造和服务行业，伴随着人口从农村向城市迁移并找到更好的工作机会— —在40年间持续推动了强劲的增长，提高了平均收入水平，并帮助近8亿中国人摆脱了贫困（世界银行与国务院发展研究中心，2022年）。1988年至2007年间，约三分之二的减贫得益于劳动力收入的增加 ，初期主要由提高农业生产效率驱动，随后2000年代则转向工业和服务行业的就业机会和薪酬增加。这一转变得到了多管齐下的策略支持，不仅包括对实物资本的投资，还通过改善和扩大教育及医疗服务提升了人力资本投资。从2013年到2018年，最低五分之一家庭间的公共转移几乎翻倍，主要得益于农村养老金覆盖范围的扩大、社会援助、社会保险和社会援助福利的扩展，以及农村地区全面医疗保健体系的引入，其中包含了基本报销包。 自2000年代以来，政策制定者转向了基于地点的财政支持、针对农村地区和落后省份的公共投资以及社会援助转移，以应对日益增长的不平等问题，同时贫困率持续下降。在中国经济转型的前二十年中，城乡和地区间的差距有所上升。为此，从2000年代中期开始，对落后地区的公共投资与最低工资的提高、农业税收的终止以及社会保障政策作用的增强相结合，有助于缩小城乡和地区差距（世界银行，2020年 ）。根据国家统计局报告的基尼系数，收入不平等在2008年达到峰值后，连续几年下降，并最近稳定在一个相对较高的水平上。尽管如此，截至2022年的最新估计，中国的基尼系数为46.7，不平等程度仍然很高，对于其发展水平而言。 在追求长期发展目标的过程中，减少不平等仍是一项重要优先事项。人们普遍认识到，经济需要从依赖高碳行业和低成本、劳动密集型制造业的投资和出口导向模式转向以国内消费、服务和生产率提升为引领的模式（世界银行与发展研究委员会，2019年）。分配给收入分布底层更大的份额可能支持这一转型 ，因为较贫困家庭往往在其边际收入上花费的比例更大。中国的绿色转型也可以通过促进从高碳行业到低碳行业的劳动力流动的政策来实现，同时加强社会安全网，确保那些受转型影响的人不会被落下（世界银行，2022年c）。此外，中国人口老龄化要求进一步投资于人力资本潜力，以补偿正在缩小的工作力（世界银行与发展研究委员会，2022年）。提高公共服务质量的可及性将是确保未来几代人享有平等经济机会和社会流动性的关键。认识到不平等问题的挑战，中国政府已将实现“共同富裕”作为优先事项 。决策者继续致力于创造就业并提振家庭收入的充分经济增长。此外，他们还强调“税收、社会保障和转移支付在调节收入分配方面的作用”。 政府在不同场景下如何支出和筹集收入对不平等的影响至关重要。当政府为那些可能无法负担子女教育费用的人群免费提供诸如教育等基本服务时，公共资源被重新分配以缩小富人与穷人之间的收入差距。向社会中最贫困和最脆弱群体提供针对性现金援助也会产生相同的效果。相反，在某些情况下，政府提供的特定补贴可能会更多地惠及这些群体。 那些已经相对富裕的人群中，政策可能最终加剧差距。同样地，某些要求富人相对于其收入支付更多税费的类型，可以在减少不平等的同时，相反地，对分布较贫困部分施加更重税负的税收，则有助于扩大差距。因此，政府如何支出和筹集其收入直接决定了财政系统实现再分配的程度，进而影响不平等程度 。 关于这个角色的询问相对较少总体财政体系在中国减少不平等中扮演的角色。一个值得注意的例外Lustig和Yang（2020）的研究，他们采用了公平承诺方法（Lustig，2018和2022）来描述中国通过使用2014年中国家庭调查项目的数据进行财政再分配的情况。23该论文的主要发现是，尽管财政体系整体 上减少了不平等，但也加剧了城乡差距。研究将后者归因于城乡地区贡献养老金的差异。这些结果与其它多个研究（李、朱和战2017年及谢2018年）的发现一致，但与王和刘（2017年）的研究结论略有不同，后者发现增值税可能增加了不平等程度，这种影响足以使整体财政体系成为增加不平等的因素。 在此背景下，本文使用更近期的中国家庭代表性数据——2018年的中国家庭面板调查（CFPS）数据，重新探讨了这一问题。论文的动机有两个方面。首先，尽管强调共同富裕的趋势加强，不平等程度依然保持高位。因此，利用新数据和证据继续强调财政政策在应对这一挑战中所扮演的角色及其潜在作用至关重要。其次，自2014年以来，已有数项政策调整，这些变化可以在更新的分析中被捕捉到，但有时这可能会受到引入方法论升级的影响。例如，Lustig和Yang（2020）将所有养老金收入视为政府转移。而本文将从不同假设出发，尝试将缴费型养老金与居民系统中的养老金区分开来处理，前者更倾向于体现延时收入特性，后者则更类似于转移支付。 遵循财政影响分析的标准实践，本研究将政府收入和支出的行政来源信息与家庭调查数据相结合。这使我们能够识别不同收入分布中家庭支付的税收和获得的转移、补贴情况。分析包括个人所得税、社会保险贡献、增值税、消费税、现金转移、缴费养老金以及教育和卫生支出等财政要素，这些占总收入的63 %和约43%的总政府支出。分析中未包含一些可能重要的税收和支出项目，例如企业所得税及收入方面非税要素，以及支出方面的基础设施建设。这些工具在短期内和中期内都可能产生显著的再分配效应，但无法确定这些税种对单个家庭的影响。这种做法在财政分析实践中是标准操作，并被承认是方法论的限制之一。 首先，与以往研究一致，本文发现财政政策在中国实现了显著的不平等减少（10.3个基尼点）。然而，在中上收入国家同行中，中国大致处于中位数水平。 2刘易斯,诺拉和杨王,2020年.《税收与转移支付对中国收入不平等、贫困以及城乡和地区收入差距的影响》,公平承诺（CEQ）工作论文系列93号,杜兰大学,经济系. 3对公平的承诺方法是指由对公平研究所的承诺在杜兰大学。有关详细信息，请参阅Lustig(2018年和2022年)的第1-8章。 财政政策实现的再分配水平，表明国家有相当大的空间进一步作为。第二，中国通过实物教育和健康福利以及社会安全贡献实现的不平等减少大部分是高度进步的。然而，相对于家庭可支配收入的高额医疗用户费用可能阻碍家庭在需要时获取医疗服务，而与之相关的学校用户费用则显示出抚养子女的高昂成本。现金转移具有均等作用，但其贡献相对较小。第三大发现是，如个人所得税这类有效且进步的不平等减少工具的使用仍然相对不足。 论文的剩余部分组织如下。接下来的一节提供了财政体系的概述。随后是对数据和方法论的描述，包括引入对分析至关重要的各种收入概念。紧接着的一节阐述了主要结果，而最后一节总结并以讨论这些发现对政策的含义作为结论。 2018年中国财政制度概述 本部分提供中国财政体系的概览。正如Lustig（2018）所讨论的，财政系统的再分配能力取决于两个关键因素：规模和进步性。我们通过来源展示中国总收入的大小，以及通过类别展示中国的总支出。 总收入2018年中国总财政收入为26,197亿人民币（相当于3,950亿美元），占GDP总量的29.1%。表1展示了其构成部分：税收收入、社会保险缴费及非税收入。税收收入几乎占总收入的60%。在税收中，最大的四项分别是增值税（VAT）、企业所得税、个人所得税和消费税。社会保险缴费总额占总收入的30%，其中大部分通过员工的社会保险体系征收，仅4%通过居民系统征收。员工系统对任何形式的正规就业均有法定要求，而居民系统则覆盖了未被员工系统涵盖的人群。4 4非税收入占总收入的剩余10%，包括特别项目收入、行政及机构单位费用、罚款收入、政府资本运营收入、国有资产/资源使用收入和其他非税收入。资料来源：《中国统计年鉴2019》，国家统计局，2019年。 表1：中国2018年政府收入规模 类别金额(单位:合计% 占GDP的百分包比括在 总收入