拜登政府气候政策的弹性

2024年9月41日 拜登政府气候政策的弹性 关于特朗普第二任总统下气候政策掉头的危险 SonjaThielges 在被称为“超级选举年”的2024年，美国将在全球气候保护中扮演关键角色。根据民意调查，在担任总统期间取得巨大气候保护成就长达三年半之久的乔·拜登可能在2025年1月被唐纳德 ·特朗普接任。如果特朗普在11月赢得选举，他计划采取与第一次任期（2017年至2021年）相同的策略。保守主义智囊团为他提供了详细的蓝图，名为《领导力指令：保守派承诺》，以指导他的行动。特朗普重返白宫将对气候保护造成致命打击。拜登政府的许多气候政策措施可能会被第二个特朗普政府废除。尽管美国未来的气候变化政策很大程度上取决于白宫和国会选举的结果，但各州在美国的进展也是一个重要因素。 作为世界第二大CO排放国2在全球平均气温上升不超过2摄氏度，并且优选不超过1.5摄氏度，以实现巴黎协定目标的努力中，美国扮演了领导角色。在唐纳德·特朗普领导下的四年气候政策阻挠后，乔·拜登于2021年上台时，为美国气候政策带来了新的动力 。拜登让美国重新加入了巴黎协定，并宣布了2030年和2050年的气候目标。为了实现这些目标， 目标，他接着介绍了一系列 气候政策措施。距离2024年11月美国大选仅剩不到三个月的时间——在这次选举中，不仅总统，整个众议院和参议院三分之一的席位都将被选举——德国和欧盟机构必须为美国气候政策可能出现的再次转向做好准备 。这引发了一个重要的问题：如果出现共和党总统和由共和党主导的国会，美国的气候政策将展现出多大的韧性？ 拜登的气候政策成功 在其当前任期内，乔·拜登能够在美国法律的不同层级上取得气候政策的成功。他发布了一系列行政命令以确保美国的气候政策符合巴黎协定，包括将2030年的温室气体排放量减少至2005年水平的50-52%，并在2050年实现净零排放。他还宣布了各个行业的子目标，例如到2030年，零排放车辆应占新车销售的一半；同时，电力部门的脱碳目标应在2035年达成。 地区法院取消了对液化天然气（LNG）新出口终端批准的临时禁令，理由是该措施缺乏法律依据。 气候立法 同时，拜登在推动通过与气候相关的立法方面取得了史无前例的成功。在他上任的第一年，《基础设施投资和就业法案》就得到了两党的支持通过。该法案包括为电力部门脱碳拨款约580亿美元，并为电动移动充电基础设施扩张拨款75亿美元。 执行措施和气候法规 拜登最初依赖于行政措施来实现新的目标。在“联邦可持续性计划”中，他指示联邦当局在政府采购时考虑新的可持续性标准。目的是利用联邦政府巨大的购买力来推动绿色钢铁、低碳建筑材料和电动汽车（EV）等产品的生产。例如，环境保护署（EPA）等政府机构引入了新法规，覆盖了燃煤发电厂和新建天然气发电厂，旨在到2032年实现燃煤发电厂90%的减排目标；此后，仅当使用昂贵的碳捕获与封存（CCS）技术时，才能运行燃煤发电厂和新建的天然气发电厂。在运输领域，EPA最终确定了各种车辆更严格的能效标准，旨在到2032年将市场转向零排放车辆。它还对石油和天然气生产中的甲烷排放设定了严格的限制，这是非常重要的一步 ，因为美国是全球最大的石油和天然气生产 国。然而，在7月，联邦方面遇到了一些挑战。 在2022年8月，拜登签署了《芯片与科学法案》（CHIPSandScienceAct），该法案还得到了两党的支持。这项立法在2023年至2027年间拨款2800亿美元，旨在促进半导体生产与研究。半导体是诸如电动汽车（EV）和可再生能源等环保能源技术的关键组成部分。 但拜登政府最大的成功是通过了里程碑式的气候立法——《通胀削减法案》（InflationReductionAct,IRA）。2022年的这项法律在没有任何共和党议员投票支持的情况下获得通过，为能源转型和气候变革提供了前所未有的3700亿美元资金。资金被指定用于可再生能源、氢能源、电动汽车、碳捕获与封存（CCS）以及碳捕捉利用（CCU）等技术 ，并将在十年内以税收优惠、贷款、贷款担保和补助的形式发放。没有支出上限，由于对清洁技术尤其是电动汽车需求的增加，财政成本已被估算为1.2万亿美元。计算显示，仅该气候法律就足以在2030年前减少32%-42%的排放量，使美国显著接近其气候目标 。 上述提及的三条法律均包含本地内容条款：即使用本地原材料和组件生产。 SWP评论41 2024年9月 在美国明确推广。目标是创造国内就业机会并增强供应链的韧性。另一个重要目标是减少某些绿色技术领域对中国的巨大进口依赖。 三大法则显著改善了减少排放的条件，并已产生了经济影响。绿色能源技术，如零排放车辆和电解槽的生产投资，在《基础设施法案》通过后大幅上升。电池生产领域尤其成功：该领域的年度新投资额在过去一年几乎翻了两倍，达到约220亿美元。半导体产业也正在蓬勃发展，仅亚利桑那州和得克萨斯州就有70家半导体工厂正在建设中。 自IRA通过以来，它吸引了大量国际关注，但美国人对此似乎了解甚少：2023年夏季的调查结果显示，美国受访者的70%仅对这项立法有微弱的认识。如果情况依旧如此，民主党将难以利用IRA迄今为止的成功 ，在接下来的竞选活动中从中获益。 唐纳德·特朗普和共和党的计划 2025年项目：保守智库的气候议程 即使特朗普的气候和能源政策声明一如既往地荒谬，保守主义智囊团已经详细规划了如何逆转他们认为由左翼意识形态驱动的极端气候政策。"2025计划"在赫里福德基金会的领导下，汇集了多个保守主义智囊团，为下一任共和党总统的任期做准备。他们的政治议程总结在了《领导力纲领》中。许多章节由前政府成员撰写，这表明特朗普可能会采纳其中的许多提议。 关于气候保护，智库们从假设政治左翼夸大了气候变化的影响这一前提出发。这反映了美国在气候保护问题上的强烈政治分化。根据“指导方针”，气候保护损害了美国经济，而经济增长则通过进一步扩大化石燃料生产来实现。 因此，《强令》的作者们着重于让所有执行机构的工作中消除气候保护政策目标。这将通过重组、重新调整机构职能、削减资金和废止行政命令及规定来实现。同时 ，特朗普总统任期内发布的行政命令将被恢复。 共和党总统候选人唐纳德·特朗普不仅对绿色技术的成功表示怀疑，还质疑推广它们是否合理。他将可再生能源形容为“骗局”，并宣称“从第一天开始就会钻探，宝贝”。据他所说，IRA是“历史上最大的税收增加”，而拜登推动电动汽车的计划则是“疯狂的”。因此，很明显，特朗普会针对IRA、推广可再生能源和电动汽车等措施进行攻击。同时，他寻求尽可能增加化石燃料的生产。 就其部分而言，能源部旨在通过“恢复”美国能源主导地位来工作。重点将放在简化LNG出口终端的审批程序、增加石油和天然气许可证的销售等措施上，以促进化石燃料的使用。同时，可再生能源和能效则处于次要地位：负责推广这些领域的部门办公室将被废除。《指令》的作者还关注了环境保护署（EPA），该机构将专注于环境保护，而不再涉及其他事务。 SWP评论41 2024年9月 并且取消公共健康方面的监管，并尽可能剥夺其针对温室气体排放的法律基础。此外，负责气候保护的科学咨询机构应进行改革，对气候研究的资金至少暂时停止拨付。最后 ，"授权"包括美国退出巴黎协定和联合国气候变化框架公约的条款。 还计划通过设立新的公务员类别来增强“任命令”的效力。"ScheduleF"类别的雇员将作为政治任命人员，因此相对于常规公务员更容易被解雇。预计如果这些计划得以实现，政治任命的公务员人数将至少达到目前的40,000人。通过这种方式，特朗普可以创建一个遍及所有政府机构、支持其议程的忠诚支持层。 保守的气候核心小组 保守气候党团的议程为乐观提供了更多理由。这是一个由众议院内全数三分之一共和党议员组成的稳定增长联盟，他们根本上认同气候变化需要得到解决。该党团认为化石燃料与“创新技术”的结合是降低全球温室气体排放的关键组成部分。因此，尽管仍需推动化石燃料的使用，但应通过如CCS等技术来减少排放。这至少为与民主党在气候政策上的共识奠定了基础。 《巴黎协定》则属于后者。通过下达一项自己的命令，特朗普可以立即废除拜登的指令。 在诸如油气生产中的甲烷排放绩效标准和车辆能效要求这样的规定情况下，程序可能会变得更加困难和漫长。特朗普政府无法简单废除这类规定，而是可以提出替代方案。因此，拜登政府最终确定的法规可能被削弱或实施显著延迟。 特朗普将拥有更多自由来处理任何由拜登政府于2024年5月或仍在草稿阶段确定的监管措施。例如，环境保护署（EPA）提出了对石油和天然气生产商引入甲烷费的规则提案 ，而财政部则提出了进一步指导税收抵免下IRA条款的规则提案。根据国会审查法案，新总统在上一立法会议期最后60天内确定的规则可以通过众议院和参议院的简单多数推翻，无需提供替代法规。此外，在新总统上任时仍处于草稿状态的监管措施最易受到变动。特朗普可以对这些规则进行重大修改或减缓其处理进程。 气候政策的复原力 一个第二次特朗普政府能否实现其目标在很大程度上取决于有多少气候政策措施仍处于实施状态。一些措施难以废除，而另一些则相对容易。拜登的行政命令——包括针对2030年气候目标和会员资格的部分——将对此产生直接影响。 交火中的爱尔兰共和军 在机构和战略层面上，废除IRA（美国投资相关法案）将面临困难。要废止法律，需要新的立法程序，并且通常需要参议院60票的多数支持。然而，预测显示，如果共和党在11月的选举中赢得参议院多数，其胜选优势可能不会像预期的那么大。理论上，如果国会两院均同意采用协调程序，则可以绕过立法要求。这是一种罕见的程序—— SWP评论41 2024年9月 这是，事实上，用于通过的爱尔兰共和军-只需要51票在参议院的法律获得批准。 然而，特朗普有可能大幅削弱IRA（基础设施投资与就业法案）的影响。他可能减缓某些进程——例如，通过暂时停止能源部贷款项目办公室（LPO）的工作，该办公室负责管理IRA下的贷款和贷款担保。事实上，在他的第一任期期间，他就采取了这样的行动 。同时，特朗普还可能改变财政部对绿色技术税收抵免和补助的发放指南。支持这两党的元素——包括生物燃料、核能和CCS的推广——很可能会保持不变。但对电动汽车的补贴和税收减免则特别不受欢迎于共和党。如果这些措施的指导方针发生变化，可能会对电动汽车市场的加速产生负面影响，因为购买这类车辆的税收减免以及制造商的税收激励目前是推动美国电动汽车销量增长的关键驱动力。此外，风能和太阳能的税收激励也可能受到特朗普政府的针对，从而大大减缓所需产能的扩张。 整体气候政策："正义40"规定，40%的州级气候转型支出必须惠及弱势社区，这些社区包括前煤炭矿区、石油和天然气生产区域，以及受结构性变化和高失业影响的社区。这些社区主要属于共和党；而在此处实施的项目有资格获得额外的税收优惠。其次，许多有可能扩大风能和太阳能能源的大州由共和党领导。 对于美国各州而言，一些州被视为长期的气候政策先驱，许多国家较大的城市也属于此类。在唐纳德·特朗普担任总统期间，很明显 ，不仅仅是传统先锋如加利福尼亚和纽约在气候政策方面特别活跃；保守州如路易斯安那也加入了对抗气候变化的行列。然而，许多美国州在气候政策上几乎无所作为。拜登政府通过的法律可能在此有所推动，至少促使了一些进展：基础设施法案要求所有50个州提交扩大电动汽车充电基础设施的计划，而《通货膨胀削减法案》提供了资金支持来制定优先气候行动计划（PCAP）。这些计划除了温室气体排放清单外，还必须包含减少各个行业排放的激励提案。几乎每个州都制定了行动计划——其中许多是前所未有的 。 从战略角度来看，废除IRA将面临政治挑战 ，因为该法律有助于刺激经济增长，并据估计在仅仅两年内就创造了超过10万个新就业岗位。此外，法律产生的资金主要流向共和党州，尽管IRA并未获得任何共和党议员的支持。理论上，各州可以再次为美国气候政策提供一定的稳定性——至少在理论上是这样。