战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望研究报告

战略忍半耐岛2政.0策？评：估美与国展拜望登政府 上海国国际际传问播题中研心究院 2022年12月 5 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 作者简介 吴莼思上海国际问题研究院国际战略研究所所长 龚克瑜上海国际问题研究院国际战略研究所副研究员 薛晨上海国际问题研究院国际战略研究所博士 李宁上海国际问题研究院亚太研究中心博士 目录 摘要01 引言03 第一章美拜登政府对朝半岛政策：热推同盟、冷待朝鲜04 第二章朝鲜：不满加剧，重新定位07 第三章韩国：重点转向，态度趋硬10 第四章中美在朝半岛问题上互动：新态势、新探索15 结语19 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 01 摘要 本报告认为，朝核问题以及朝鲜在美国拜登政府对外战略中的位阶有所下降，拜登政府的朝半岛政策服务于其大国竞争战略，其重心已由朝鲜转向韩国，表现出“热推同盟、冷待朝鲜”的特点。2022年，朝鲜半岛更是进入多事之秋。美韩恢复并扩大了联合军演，朝鲜则频繁进行各种导弹试射，朝鲜半岛局势急剧恶化，朝鲜再度核试的风险挥之不去。 拜登政府的朝半岛政策在朝鲜引起很大不满。朝对美政策由戒备性观察等待转向重新将美界定为“敌对实体”，对美采取“以强对强”的对抗立场。 韩国尹锡悦政府一改其前任政府在中美间平衡的立场，在政治、外交、经济、军事等方面加速向美国倾斜，在国内营造亲美氛围，外交上主动响应美战略意图和举措，经济上不断推进财阀与美合作，军事上积极提高自身军事实力及美韩联军作战能力，加强与北约战略合作，对加强美日韩三边合作表态积极，对朝则实行“以硬对硬”政策。然而，美韩之间由于不同的地缘位置和国家身份，双方的战略利益和目标并不能重合，结构性矛盾依然存在。 拜登政府强化军事同盟并“冷待”朝鲜的政策正在朝半岛累积新的危机。一方面，朝半岛有可能出现核、导弹、反导及其它武器系统之间螺旋升级的竞争；另一方面，受大国关系恶化及地区安全合作机制缺失的影响，朝半岛安全矛盾的累积将难以得到有效疏解，充满安全风险的朝半岛或将再次迎来一个高危期。 面对这一情况，本报告认为，中国为了维护朝半岛、东北亚乃至世界的和平稳定，似可考虑提出新的行动方案，以期在朝核和半岛问题上重新凝聚共识、开展合作。 （1）中国可主动发起新倡议，邀请有关国家就如何正确处理大国关系对朝半岛无核化以及和平稳定的影响开展对话。这一对话可以在中美等双边范围内进行，也可以由具有共同利益的东北亚国家共同参与，开展多个双边、小多边或更大范围的多边对话。 （2）中方宜同时呼吁有关各方为维护朝半岛无核化和和平稳定创造条件，在重启朝核和半岛问题外交努力的过程中停止各种消极行动，比如核武器或导弹行动，以及军事演习等。 02 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 （3）以重聚共识、维护朝半岛无核化和和平稳定为目标，中方在危机情况下宜进一步敦促有关各方保持克制，并加强与各方保持沟通，争取为重新凝聚共识保留空间。 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 03 引言 美国拜登政府上台以来，其朝鲜半岛政策表现出很多非同寻常的特点。第一，拜登政府在上任三个月内宣布完成对朝政策评估，正式出台对朝政策，政策出台之迅速超出预期。第二，拜登政府的对朝政策除了在2021年4月30日宣布之时有语焉不详的框架介绍之外，未见公开的完整报告，其神秘性引人关注。第三，拜登政府相关官员频繁到访朝半岛和东北亚，与日韩磋商朝鲜事务，但其与朝互动方面却乏善可陈。拜登政府除口头表示不排除与朝接触的可能性外，在实践中未就改善与朝鲜关系采取任何建设性措施。 人们不禁要问：拜登政府的对朝政策到底是什么？它在对朝关系中未有积极行动是否延续了奥巴马政府的“战略忍耐”？拜登政府的对朝政策对朝半岛、东北亚乃至更大范围的亚太地区产生了何种影响？中美在朝半岛问题上的互动将如何发展？ 从这些问题出发，本报告研究了四方面内容：一、美拜登政府对朝半岛政策的新动向；二、朝鲜对拜登政府对朝半岛政策的反应及其应对；三、韩国对拜登政府对朝半岛政策的反应及其北方政策；四、中美在朝半岛问题上的互动。 本报告认为，拜登政府的对朝政策并非是奥巴马或特朗普政府对朝政策的简单延续，而是其当前阶段对外战略的有机组成部分。由于拜登政府对朝半岛的政策基点发生了重大变化，朝半岛乃至东北亚的和平稳定正面临完全不同的风险挑战。中美在朝半岛问题上的互动合作面临新图景、新态势，需要做出新探索。 04 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 美拜登政府对朝半岛政策：热推同盟、冷待朝鲜 尽管拜登政府至今未将其对朝政策详细文件公开示人，但其一年半以来的针对朝半岛的举措可以揭示出一些新变化。 1.拜登政府将大国竞争作为对外战略优先事项 冷战结束以后，美国一度将安全关注的重点置于全球问题，尤其是大规模杀伤性武器扩散及其与恐怖主义行动的结合。这一趋势在特朗普政府时期被彻底改变。一方面，特朗普政府不关心所谓的全球问题，另一方面，特朗普政府认为美国面对一个竞争性的世界，而中、俄对美国权力构成挑战。 拜登政府继续将大国竞争作为国家安全战略的首要关注，但其将论证逻辑由特朗普政府时期的权力之争改变为体制之争，即所谓的“民主对专制”。从某种意义而言，以体制之争界定大国关系将进一步巩固大国竞争在美国国家安全战略中的优先地位。一个例证是，比较特朗普政府的《国家安全战略》和拜登政府的《临时国家安全战略指南》就不难发现，朝核问题在特朗普政府的《国家安全战略》报告中仍处在相当靠前的位置，而在拜登政府的《临时国家安全战略指南》中，朝核问题以及半岛问题从未优先于对中、俄的关注。在拜登政府号称“聚焦（印太）地区每个角落”的《美国印太战略》报告中，朝核问题更是被一笔带过。1 因此，从拜登政府对国家安全战略的设想来看，朝核问题乃至来自朝鲜的“威胁”已不处于优先位置，而是从属于所谓大国竞争的一个方面。 2.拜登政府着力塑造与韩日的同盟关系 2022年5月，拜登开启上任以后首访亚洲之旅，其第一站就到访韩国。而且，此访发生在韩国新总统就任十天内，改变了以往韩国新总统先访问华盛顿的惯常做法，被认为是充分显示了拜登政府对韩国的重视。 ①Indo-PacificStrategyoftheUnitedStates,TheWhiteHouse,p.13. 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 05 美拜登政府对朝半岛政策：热推同盟、冷待朝鲜 拜登总统访韩时双方发表的《美韩领导人联合声明》（以下简称《联合声明》）也许可以称为拜登政府上任以来的第一份真正意义的朝半岛政策框架和路线图，这个政策框架和路线图显然是以韩国为重心的。首先，拜登政府有意识地呼应韩国提升国际地位的诉求，强调美韩同盟是地区和平和繁荣的关键轴，美韩同盟以及韩国具有超越朝鲜半岛的全球重要性。其次，美国大力强化在韩军事部署。美国在朝半岛的所谓“延伸威慑”将不仅仅指核保护伞，还将拓宽、“延伸”到常规武器、反导系统等领域。美韩宣布将扩大联合军事演习的范围与规模，美韩还重申必要时在韩国部署美国战略军事资产的承诺。在该联合声明中，美韩领导人还强调了美韩日三边合作的重要性。美韩领导人重申在特定条件的基础上转移战时指挥权，并同时强调通过强化联合防务态势进一步加强威慑。第三，美国在对朝政策上并无新意。《联合声明》重申了朝半岛彻底无核化目标，强调了与朝鲜对话的途径依然开放，呼吁朝鲜回到谈判桌前，并表示要对处于困难中的朝鲜提供人道主义援助和抗击新冠病毒的帮助。然而，对于如何处理朝核问题以及与朝鲜的关系，美韩仍然囿于军事威慑的思路，在解除制裁等方面不见合理化建议，实际上并未提供走出当前困境的有效路径。《联合声明》提到了尹锡悦总统提出了通过大胆的计划来实现南北关系正常化，而美国方面的态度是，拜登总统表示支持朝半岛南北合作。第四，《联合声明》规划了美韩在全球产业链、能源等方面的合作，其实质是要将韩国更牢固地嵌入美国的经济、技术、防务系统中，消除韩国的离心倾向。 美韩联合声明中的多项共识都与美国印太战略相互重叠。韩国很明显地被美国纳入其所谓的印太战略体系。 3.拜登政府“冷待”朝鲜 拜登政府的对朝政策其实颇有特点。它至少包含了三个侧面：第一，拜登政府有意识地与奥巴马政府时期的“战略忍耐”政策保持距离。“战略忍耐”曾在美国国内遭致不少批评，在当前美国国内政治极化进一步加剧的情况下，拜登政府显然更要避免被贴上“战略忍耐”的标签。因此，拜登政府在对朝政策上总体要显示强硬，对于朝鲜的所谓“挑衅”行动要做出反应。比如，2021年2月17日，美国司法部起诉三名朝鲜军方情报官员发动网络攻击。2022年1月12 日美国宣布对参与朝鲜导弹试射的人员和机构实施制裁。此外，2022年6月13日，拜登政府 将涉朝鲜国家紧急状态再延长一年。2022年8月22日-9月1日，美韩重启已停止了四年的“乙 06 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 支自由盾牌”联合军演，且其规模和强度都明显提高。拜登政府通过行动显示了其“政治正确”。第二，拜登政府不希望与朝鲜之间的行动与反应形成恶性循环，以至于朝半岛事务过多占 据拜登政府的注意力，转移拜登政府对“大国竞争”的聚焦，甚至在朝半岛引发新的危机，在美韩尤其是在美国与文在寅政府之间凸现意见分歧。因此，拜登政府的对朝政策与特朗普政府一度采取的极限施压政策也不完全相同，尽管拜登政府同样认为要对朝保持高压。 第三，与后冷战时期美国民主党政府常以“接触政策”示人的形象不同，拜登政府明显表现出并不热心于对朝接触。这一方面与拜登政府强调以意识形态划线，强调所谓的“民主对专制”叙事有关，另一方面，外交经验丰富的拜登政府也清晰地意识到，美朝之间互信极低，在当下美国国内政治斗争激烈的背景下，与朝接触不仅难以取得成效，而且还可能成为被共和党攻击的把柄。 这样，拜登政府的对朝政策奇怪地糅合了前两届政府的一些特点，表现为对朝鲜的冷淡和疏远。拜登政府“冷待”朝鲜，显然不是指拜登政府不关注朝半岛事务，在对朝事务上没有行动，而是指拜登政府的行动方式以及在朝半岛事务上的重心发生了变化。 战略忍耐2.0？：美国拜登政府半岛政策评估与展望 07 朝鲜：不满加剧，重新定位 拜登政府执政后，朝鲜的对美韩态度经历了从观察、期待到失望、愤怒，直至主动博弈的过程。这与拜登政府表态积极，但实际上却冷待朝鲜的政策密切相关。在认识到拜登政府的“言行不一”后，朝鲜进一步强化了导弹试射的力度。对朝鲜方面而言，这样做进则可以提升自我军事实力，退则可以逼美回到谈判桌前。 1.朝鲜对美政策的困境 自2019年2月河内峰会无果而终以来，朝鲜就一直试图通过向美韩施压来争取外交上的突破。但在特朗普时期颇有成效的施压策略在拜登执政后似乎逐步失去了推动美朝互动的效能。 2021年1月拜登上台，朝鲜在短暂观望后开始不断试射各种“尖端战术武器”，同时逐步 向多种发射平台与新型号扩展。进入9月，飞行器试验明显加速并接连测试前所未见的新平台与新弹种，包括了巡航导弹、铁路机动发射、以及乘波体高超音速导弹（WaveriderBooster-GlideVehicleBGV）等。另一方面，朝鲜连续进行劳动党“八大”、国庆、建军三次阅兵和“自卫-2021”国防展览会，对外展示新式武器装备。然而，朝鲜的上述举措并没有刺激美国重回谈判桌。除了立场声明和追加制裁清单外，拜登政府只是重复表示愿与朝方进行不预设条件的对话2，却没有进一步跟进的动作。 2.朝鲜国际空间收窄 拜登政府上任后，朝鲜所面临的国际环境更趋复杂。一方面，受新冠疫情影响，朝鲜本就 ⒸMichelleNichols,“U.S.toNorthKorea:it'stimeforsustained,substantivetalks”,Reuters,Oct.21,2021,https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-north-korea-it