使基于政策的金融与《巴黎协定》保持一致

亮点 接受了多边开发银行(MDB)的政策性操作(PBO)，以缓解C▪ 大▪多数面临债务困境风险或处于债务困境的低收入国家OVID-19。 ▪ PBOs通过为政府预算提供资金，主要以主权贷款的形式支持宏观财政稳定和发展计划，以此换取政策和机构改革（“政策行动”），从而支撑宏观经济稳定与发展规划。 《格拉斯哥气候协定》呼吁多边开发银行加快其活动与《巴黎协定》的对齐，但对公共部门实体（PBOs）的方法尚未确定。 ▪ 我们认为，巴黎的政策行动和预算支持是否会损害或促进长期宏观财政稳定和到2050年向气候中立的公正过渡。 Contents 执行摘要2 1.使基于政策的业务与《巴黎协定》保持一致的重要性4 2.政策性金融导论6 3.审查政策行动12 4.讨论和建议.25 附录A：选定领域的数据来源和政策行动… ……………………27 尾注…………………………………………………… 2022年10月 CarolynNeunuebel,WorldResourcesInstitute;AnjaGebel,Germanwatch;ValerieLaxton,WorldResourcesInstitute;AkiKachi,NewClimateInstitute 使基于政策的金融与《巴黎协定》保持一致 我们回顾了银行政策和评估，对29名员工进行了访谈，分析了三个政策领域代表性样本中的PBOs，并研究了六个案例研究 ▪ 。 ▪ 多边开发银行（MDBs）应系统地将长期气候因素纳入政策行动，并制定指导方针以筛选可能对《巴黎协定》产生重大损害的风险。 股东应建立一个多捐助方信托基金，为支持国内政策协调以推动雄心勃勃的气候行动并通过国家平台协调发展活动的PBOs提供更多的优惠预算支持——尤其是赠款。 参考资料31 工作论文包含初步的研究、分析、发现和建议。它们旨在激发及时的讨论和关键反馈，并影响新兴议题持续辩论。工作论文最终可能以另一种形式出版，其内容可能会被修订。 建议引用：纽内贝尔，C.，等。2022年。“基于政策的金融与巴黎协定对齐。”工作论文。华盛顿特区：世界资源研究所。在线访问：https://doi.org/10.46830/wriwp.21.00066 执行摘要 背景 3 多边开发银行(MDB)1正在为巴黎联盟制定联合方法2 (非洲开发银行等人，2018年)。四个多边开发银行基 通过审视在2018年至2020年间MDB预算支持总量最大的三个政策领域的政策行动来进行对齐。我们将我们的考虑应用于每个政策领域内的两个案例研究，以识别巴黎对齐中的差距，这为我们第四部分的发现和建议提供了信息。 于融资政策的运营(PBO)，4这些提供无标记资金以换取政策和机构改革（“政策行动”）的资金，为政府预算提供了支持。政策行动可能对巴黎对齐产生深远影响，因为它们影响合作伙伴国家的能力，并有助于创造有利于经济活动的环境。 为了履行其承诺，将活动与巴黎协定保持一致，多边开发银行（MDBs）需要解决整个项目准备过程（PBO，图ES-2）中的缺口。我们为部门和国家管理人员、项目团队以及股东提供了相关建议。 预算支持在2015年至2020年间占多边开发银行（MDB）新承诺总额的38%（约1390亿美元），这一比例在普通年份通常为10%-25%，而在如COVID-19这样的危机时期则上升至30%-60%（见附图ES-1）。目前面临或已经陷入债务困境的39个低收入国家中，超过四分之三在2020年获得了MDB提供的预付债券（PBO），主要用于紧急救济。 关键发现 当前金融机构在防范风险方面的实践和程序不适合防止政策行动削弱政府促进到2050年实现宏观财政稳定及气候中立的长期转型能力。政策行动可能在气候脆弱领域（如农业、化石燃料）中创造路径依赖，延迟紧急的气候支出，这会增加整体转型成本。诊断方法不足以确定一个国家在气候变化风险方面的宏观财政暴露程度，也不系统地评估其应对气候变化的能力。社会影响评估目前尚未考虑气候脆弱行业实现公平过渡的需求。 关于这篇论文 我们提出了一种方法来实现巴黎对齐，通过概念化“不造成重大伤害”的原则，并探讨多边开发银行（MDBs）如何在项目准备阶段（PBOs）最大化气候行动的决心。认识到预算支持的数量和类型会影响改革的选择，我们认为PBOs与巴黎协定相一致，如果其政策行动符合以下几点： 来保持中立。 不要破坏向气候的公正过渡▪ ▪通过增加宏观经济、财政或社会对气候风险的暴露 大多数多边开发银行（MDBs），特别是那些旨在支持长期宏观经济稳定的银行，都能够支持《巴黎协定》的目标和各国的发展目标。确定多边开发银行（MDBs）制定过程中的宏观财政概述、国家对话和发展伙伴协调提供了支持国内政策协调以推动雄心勃勃的气候行动并使发展活动协调一致的机会。然而，与气候相关改革带来的益处证据仍然有限，MDBs在主要指导银行活动的发展计划中忽视了整合国家自主贡献（NDCs）。 在可能的情况下，支持并促进对气候变化风险的长期宏观财政韧性，以及向气候中和的公正过渡。 我们对29名多边开发银行（MDB）员工进行了访谈，并采用了多管齐下的研究方法。根据广泛的工作台审查，在第二部分中，我们概括了一个将PBO流程与巴黎协定相协调的MDB框架。在第三部分，我们阐述了关于巴黎协定的考虑因素。 基于政策的运营中巴黎协调的通用框架 MDB诊断和国家战略诊断中的主流气候风险评估和脱碳机会 支持长期计划或战略，以减轻宏观财政对气候风险的影响 •最大限度地发挥改革之间的协同作用，并支持与巴黎一致的投资计划 基于策略的操作的准备 概述政策行动和成果指标 -至少有一个成果目标，支持巴黎与政策行动的明确联系 风险筛选和缓解防止间接激励措施破坏巴黎私营部门活动的一致性 •确定并限制支持巴黎统一的紧急政府支出 社会影响评估中的主流气候脆弱性和转型风险 董事会批准 合作伙伴国家/地区履行政策行动预算支持已支付 如果是编程的，则重复序列中的下一个 注：气候风险包括缓慢发生的风险和自然灾害，以及转型风险（如搁浅资产或锁定）。资料来源：作者。 图ES-2 回顾性评价“系统化独立审查和经验教训，以便在PBO中进行巴黎校准 发展伙伴协调 协调改革和投资，使巴黎保持一致最大限度地提高气候行动的有效性寻求TA或联合融资的预算支持 地址障碍 合作伙伴国对话——在财政部门、相关线性部门以及面临不成比例气候风险的关键利益相关者中识别雄心勃勃的气候行动的障碍与切入点 政策和机构评估 宏观财政评估 按银行和发展模式划分的美元承诺总额(2015-2020年) 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 政策性金融 其他方式 非洲发展 Bank 亚洲发展 Bank 美洲开发银行 世界银行 资料来源：2015-19年OECD2022b/CRS(数据库)和2020年作者汇编(更多细节见附录A)。 图ES-1 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2020 2019 2018 2017 2016 2015 补充技术援助、项目 百万美元(2019年价格) 对多边开发银行的建议 ▪ 部门和系统国性家地将/地长期区气经候理考量融入宏观经济、财政和制度评 估中，这些评估为国家策略提供指导，包括采用稳健决策方法。员工可以提供技术援助（TA）并与利益相关者合作，以指导短期政策决策。如果数据可用，宏观经济模型可以整合自然资本的存量变量。需要对政府实施气候行动的能力进行概述，以防止政策行动可能带来的潜在伤害，并支持有效的主流化工作。 ▪ 制定指导方针以筛选可能对《巴黎协定》产生重大损害的政策行动，并在社会影响评估中主流化气候考量；通过培训和由气候专家管理的责任机制支持员工的严格执行。银行对《巴黎协定》在项目批准机构（PBOs）的指导应具体说明改革可能间接削弱气候行动的风险，以及避免员工应用不一致的情况。 ▪ 项目团队 至少在每个PBO中包含一个巴黎协定对齐的气候结果指标，并支持链接到政策行动，提供快速部署的技术援助和定期评估以衡量效果。改革应由国家自主拥有 ，并与支持巴黎协定的结果指标可信地关联起来，技术援助也应易于获取以满足各国需求。 这有助于将部门级的气候协同效益目标转化为主要指导多边开发银行国家战略的发展计划流程。 对股东的建议▪ 提供更多优惠性的预算支持——特别是赠款——给合作伙伴国家实施支持雄心勃勃的气候行动的改革，可能需要设立专门处理此目的的专业机构。大部分的预算支持是以贷款的形式提供的，而一些国家，包括那些系统性易受气候变化影响的国家，可能缺乏必要的财政空间以符合资格。为了增加这一支持，建议采取以下措施： 1.**调整预算支持形式**：优先考虑提供更多的赠款而非贷款，以减轻受援国的财政负担，并鼓励其进行气候适应和减缓行动。 2.**设立专项基金**：建立专门针对气候行动的公共投资办公室（PBOs），这些机构可以更专注于设计、执行以及监控与气候相关的预算支持项目，确保资金的有效利用和目标通的过实建现立。一个多捐赠方信托基金来最大化在PBOs（项 目执行组织）中气候行动的效果，该基金支持多边开发 3.*✲*增行强（财M政D空Bs间）*和*：发通展过伙国伴际通援过助国和家合平作台机将制改，革为和易投受资气候与变《化巴影黎响协的定国》家对提齐供。额现外有的的财情政况支下持，，M帮D助Bs它已们经提支高持自身国的内财政政策空协间调，，使并其在能不够同承发担展更伙多伴旨之在间应进对行气协候调变以化提的高政策效和率项，目但。这种协调并未形成系统性的方式。 4.**增强透明度和问责制**：确保预算支持的使用情况高度透明，并对项目成果进行定期评估，以确保资金有效用于支持雄心勃勃的气候行动，同时也强化了对项目实施方的责任追究。 中遇到的挑战。 1.使基于政策的业务与《 5.**促进多边合作**：加强国际组织、政府间机构、非政府组织和私营部门之间的合作，共同推动更有效的气候行动巴预黎算支协持机定制，》分享保最佳持实践一，以致及共的同重解决实施过程 要通过性上述措施，可以更好地实现预算支持对气候行动的支 ▪ 持，促进全球气候治理5的有效性和可持续性。6 ▪ ▪ 系统性地识别出固定多边开发银行（MDB）国家配额之外的共融资来源以支持PBOs中的气候行动，包括来自双边发展金融机构（DFIs）和气候基金的资金。预算支持通常被计入这一范畴。 国家/地区的固定MDB信封，使其与其他形式的支持可互换。 多边开在发提银供行全球(M公DB共)产品正的在同为时巴，黎联预盟算制支定持联应合该方可法以用(非于洲项开目发组银织行的等气人候行，动2。018年)。四个多边开发银行7基于财务政策的运营(PBO)：8非洲发展银行（AfDB）、亚洲开发银行（ADB）、美洲开发银行（IDB）以及世界银行（WB）。私募股权公司（PBOs）具有内在潜力通过支持政府预算和结构改革来转变经济与社会。随着延迟行动导致全球气候目标成本增加（Riahi等，2021），银行越早支持国家实现发展目标和巴黎协定的一致性，向低碳、气 候适应型路径过渡的过程就越顺畅且成本越低。 系统性地评估政策行动是否支持长期结构性韧性以及向气候中和的公正过渡，如果它们被用于报告预算支持作为气候融资在PBOs中使用。 COVID-19加剧了全球贫困和不平等现象，进一步恶化了许多国家因自然灾害所面临的后果，而这些自然灾害的影响正随着气候变化的加剧而增强。世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF）评估的近90%低收入国家至少面临中度的债务困境风险（IMF2022b），其中一半国家将自己认定为对气候变化系统性脆弱（CVF2022）。在高风险或已陷入债务困境的39个低收入国家中，超过四分之三在2020年获得了多边开