固定收益定期（2024-09-03）：债务化解再出“新表述”？

2024年09月03日 债务化解再出“新表述”？证券研究报告 作者 固定收益定期（2024-09-03） 孙彬彬分析师 SAC执业证书编号：S1110516090003 sunbinbin@tfzq.com 近日据财新报道，多地成立“砸锅卖铁”工作专班，引发市场关注。什么是“砸锅卖铁”？ “砸锅卖铁”指的是盘活资源，核心是落实“一揽子化债政策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。 这并非政策文件首次提及。2023年12月发布的“47号”文中，已然出现“‘砸锅卖铁’全力化解地方债务风险”的表述，此后，多个省份的相关文件中也已经有“砸锅卖铁”的相关表述。 如何理解“砸锅卖铁”？ 从债务化解的方式来看，可以归纳为①筹集资金偿还债务，②借新还旧、展期等方式实现债务滚续，③争取上级财政支持或救助，④破产重整或清算。 “砸锅卖铁”作为中央政策文件中的表述，是自上而下推动地方各级政府进行债务化解、压实各级政府化债责任的形象化表述。既包含债务化解方式①，也应该包含各级政府动用各类资源，推动债务滚续的方式②。 为什么要“砸锅卖铁”？ 首先，地方债务高企；其次，中央政府对隐债化解有明确要求；最后，地方财政面临较为严重的压力。 盘活存量资产，做了什么？ 盘活存量资产可能主要有三个路径：（1）出让行政事业单位的实物资产； （2）出让所持有的企业国有企业和金融类企业的股权；（3）利用当地的资源，如水资源、矿资源等，进行开发权或者经营权的转让。 盘活存量资产的成果可能在一般公共预算收入中的国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入中有所体现。2023年绝大部分省份实现了合计数较大幅度的正增长，其中吉林同比增长149%，青海、陕西、内蒙古、湖北增速也在50%以上。 如何看待“砸锅卖铁”？ “砸锅卖铁”盘活存量资产，或许能够短期在局部或者边际上，改善财政和债务压力。但盘活和处置过程对经济或者社会预期或有影响，“砸锅卖铁”的同时，地方总体财政依然具有较大压力。 地方化债的关键，还是在于开源、增收，增强地区经济实力和经营效率，同时可能也需要中央在适当的时候进一步给与支持，如增加发行特殊再融资债、增发专项债、扩大专项债使用范围等。 整体而言，这一表述，一方面体现政府化债的决心，另一方面也体现出对应的压力。当然，考虑到一揽子化债等或有支持，对城投债，我们仍然可以乐观看待。 风险提示：数据统计或有遗漏，宏观经济表现超预期，信用风险事件发展超预期 孟万林分析师 SAC执业证书编号：S1110521060003 mengwanlin@tfzq.com 近期报告 1《固定收益：螺纹钢消费修复、仍弱于季节性，商品价格表现分化，钢厂高炉和焦化企业开工率下行，肉、菜价格震荡-国内需求周度跟踪20240902》2024-09-02 2《固定收益：转债市场反弹，怎么看？ -可转债市场周报（2024.09.01）》2024-09-01 3《固定收益：信用债企稳-信用债市场周度跟踪（2024-09-01）》2024-09-01 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明1 内容目录 1.什么是“砸锅卖铁”？3 2.如何理解“砸锅卖铁”？4 3.为什么要“砸锅卖铁”？5 4.盘活存量资产，做了什么？6 4.1.地方盘活存量资产有哪些方式？8 4.2.地方政府能够运用哪些国有资源？8 4.3.砸锅卖铁有何成果？9 5.再看“一揽子化债政策”10 5.1.已经做了什么？10 5.2.如何看待“砸锅卖铁”？11 6.小结12 图表目录 图1：2019-2024H1地方政府债务余额5 图2：2019-2024H1年城投平台有息债务规模5 图3：常用化债方式出现次数统计6 图4：“19号文”指出的盘活存量资产的七种方式8 图5：部分省份三资企业资产和权益情况（亿元）9 图6：2023年一般公共预算收入中的国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入规模（亿元）9 图7：2023年10月以来特殊再融资债发行规模10 图8：2024年以来新增专项债中没有披露“一案两书”的债券11 图9：全国税收收入走势12 图10：2024年上半年财政收入情况及预算进度（亿元）12 表1：部分政府文件中“砸锅卖铁”的表述3 表2：报告中部分省份关于财政收支的非正向描述5 表3：2024年上半年的财政预算执行报告关于盘活存量资源的表述6 近日据财新报道，重庆市璧山区等多地成立“砸锅卖铁”工作专班，引发市场关注。1 1.什么是“砸锅卖铁”？ 这里的“锅”和“铁”，指的是地方存量闲置或者使用效率不高的国有资源，“砸锅卖铁”指的是盘活资源，核心是落实“一揽子化债政策”，通过存量资源盘活、处置进行债务化解。 这是第一次出现吗？ 实际上，“砸锅卖铁”一词并非第一次出现，2023年12月国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》（即“47号文”），将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个地区列为重点省份，要求重 点省份“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，同时严控新建政府投资项目。2 此后，多个省份的相关文件中也已经有“砸锅卖铁”的相关表述。如2024年佳木斯市政府预算公开中提出，“通过‘砸锅卖铁’盘活行政事业和国有企业闲置资产、申请特殊再融资债券等方式妥善化解存量债务，确保2024年不发生债务“爆雷”事件，牢牢守住不发生政府债务风险底线。”3 表1：部分政府文件中“砸锅卖铁”的表述 时间省份/地市文件表述 综合运用金融手段和市场化方式化解存量债务，积极争取国家防范化解地 2023/12/15 湖南张家界 砸锅卖铁的决心，牢牢守住隐性债务不新增、“三保”资金不断链的底线。 关于辽源市2023年预 坚持“砸锅卖铁”还钱、“节衣缩食”过日子，全力筹措偿债资金，拓展还款途径，确保到期债务按时偿还。深入推进行政事业单位资产高效整合 2024/1/9 吉林辽源市 算执行情况和2024年 利用，加快资产盘活处置进程，充实化债资金。积极协调金融机构开展延 预算草案的报告 本降息，消减债务压力。严格执行地方举债程序，控制地方政府债务规模，杜绝新增隐性债务 2024/1/10 甘肃兰州 2024年政府工作报告 “1+6”一揽子化债落地方案之《兰州市“砸锅卖铁”筹措资金落地方案》 2024/1/16 吉林四平市 关于四平市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告 按照党中央、国务院，省委、省政府关于“砸锅卖铁还债、节衣缩食过紧日子”一系列政策要求，依法依规组织收入、盘活各类资源资产、严格控压财政支出、逐步压减编外财政供养人员，全力以赴守牢“三保”底线，尽心竭力防范债务风险。 2024/1/23 黑龙江佳木斯市 2024年佳木斯市政府预算公开 按照党中央批准的“一揽子”化债方案，提前谋划偿债资金来源，落实落细“统计监测、月报预警、风险会商、应急救助、考核问责”债务风险防控五个机制，通过“砸锅卖铁”盘活行政事业和国有企业闲置资产、申请特殊再融资债券等方式妥善化解存量债务，确保2024年不发生债务“爆雷”事件，牢牢守住不发生政府债务风险底线。 2024/1/25 内蒙古乌海 市 2024年政府工作报告 “砸锅卖铁”化解政府债务风险，严禁新增政府隐性债务，保持拖欠民营企业中小企业账款“动态清零”，全面完成年度化债任务。 2024/1/30 内蒙古 2024年政府工作报告 我们把防范化解经济领域风险作为重要政治任务，坚持砸锅卖铁还债，制定落实“1+8”化债方案，通过“四个一批”和化债奖补拿出206亿元支持基层化债，超额完成年度化债任务，阿拉善、乌海2个盟市本级和乌拉特前旗、卓资县等8个旗县退出橙色等级。 2024/1/30 内蒙古乌兰察布卓资县 2024年政府工作报告 风险防控精准有效。“砸锅卖铁”化解债务13.37亿元，实现“退橙”降级。盘活资金1489.6万元，大起底收回资金650万元，优先用于债务化解和重 市 2024年政府工作报告 方债务风险“一揽子”政策措施支持，严格执行“1+N+X”化债方案，以 1https://mp.weixin.qq.com/s/OSHbHSaNLFpITZfzR0dcnQ 2http://www.stcn.com/article/detail/1148632.html 3https://zejm.jms.gov.cn/zwgk/html/zwgk/content/op_5f23c695-468c-4aec-896e-c4884e0db64b.html 大项目支出。 2024/1/31 贵州六盘水市 六盘水市2023年全市和市级预算执行情况与2024年全市和市级预算草案的报告 甘肃省财政厅党组书 按照中央和省有关要求，制定全市防范化解债务风险工作总体方案，全力争取“一揽子”化债政策支持，有力缓释到期刚兑债务偿还风险。落实“市县尽全力”要求，全面梳理资产资源情况，对接争取省属国有企业支持， “砸锅卖铁”筹措资金助力风险防范。 对标国家化债要求，制定防范化解政府债务风险、过紧日子、“砸锅卖铁” 2024/3甘肃 2024/4/28青海海东市 2024/8/23黑龙江 记、厅长吕林邦撰文 一季度海东市经济社会发展总体平稳 2024年1—7月全省预算执行情况通报 筹措资金、应急保障等“1+10”化债方案，细化分解年度债务风险控制目 标，推动化债任务落实。 全力以赴化解债务，通过盘活存量资产、推进融资平台公司市场化改革等方式，以砸锅卖铁的决心化解债务6.33亿元，化债率为10.4%。 认真落实一揽子化债方案，深入开展资产资源清查，加大“砸锅卖铁”工 作力度，全力筹集资金完成化债任务。 资料来源：各类政府网站及公众号，天风证券研究所 2.如何理解“砸锅卖铁”？ 首先，我们回顾从2018年隐性债务认定以来，隐性债务的6种主要化解方式4，主要包括： （1）安排财政资金偿还：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还的债务规模；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：通过出让相关股权取得收益偿还的债务规模；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）的债务规模；（4）合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务的规模；（5）借新还旧、展期等方式偿还：由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还的债务规模；（6）采用破产重整或清算方式化解：对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。 当前，“一揽子化债政策”之下，债务化解的方法实际可以结合上面几种隐债的化解方式进一步归纳为四种： 1、筹集资金偿还债务，如政府安排年度预算资金、盘活财政存量结余资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还； 2、借新还旧、展期等方式实现债务滚续； 3、争取上级财政支持或救助，如争取特殊再融资债额度、特殊新增专项债额度等，将债务显性化，绑定更高层级政府的信用； 4、破产重整或清算。 “砸锅卖铁”既可以理解为上述方式1中的“筹集资金偿还债务”，也可以理解为方式2 中的通过动用各种资源“实现债务滚续”。 因而，这一表述的背后，本质上是中央、地方（省市县）等各级政府对于化债责任的层层压实。既要防止系统性金融风险，又要防范上级政府对于下级政府无差别救助下的道德风险。要实现风险可控范围内，自上而下要求地方政府承担化债的主体责任，“谁家孩子谁 家抱”5，避免出现“逃废债”情形。 4http://www.myjjfzzx.com/nd.jsp?id=879 5http://finance.people.com.cn/n1/2021/1216/c1004-32310079.html 3.为什么要“砸锅卖铁”？ 首先，地方债务高企。截至2024年6月末，全国地方政府债务余额为42.61万亿，城投平台有息债务为62.19万亿，地