欧洲财政委员会评估欧元区在 2025 年的适当财政立场

欧洲财政委员会 评估 2025年适合欧元区的财政立场 3July2024 欧洲财政委员会的组成 尼尔斯THYGESEN 椅子 哥本哈根大学国际经济学名誉教授，曾任政府和国际机构顾问，丹麦 RoelBEETSMA 成员 荷兰阿姆斯特丹大学的经济学与商业学院教授及院长，同时兼任哥本哈根商学院的访问教授。 MassimoBORDIGNON 成员 意大利米兰天主教大学经济与金融系教授、前主任 XavierDEBRUN 成员 比利时国家银行经济和研究主管 MateuszSZCZUREK 成员 波兰前财政部长、华沙大学兼职教授和欧洲复兴开发银行首席欧盟经济学家 为了获取有关欧洲财政委员会的更多信息，请访问以下网站：https://ec.europa.eu/european-fiscal-board 本报告由欧洲财政委员会在其秘书处的支持下负责编写。请引用：欧洲财政委员会（2024）对2025年欧元区适当的财政立场的评估，布鲁塞尔。 对报告的评论应发送至：欧洲财政委员会秘书处 RuedelaLoi200 OfficeBERL2/352B-1049布鲁塞尔 电子邮件：EFB-SECRETARIAT@ec.europa.eu 截止日期：2024年6月26日 本文件中表达的观点完全由欧洲财政委员会负责，并不一定反映委员会或其个人成员所隶属机构或为之工作机构的观点。 CONTENTS 前文3 关键信息4 1.宏观经济形势和展望5 2.财政政策事态发展6 3.改革后的欧元区财政立场框架8 词汇表19 前文 尼尔斯Thygesen 欧洲财政委员会（EFB） 2025年将在欧盟财政框架的发展中成为一个重要的时刻。欧盟国家财政政策的实施将围绕一套修订后的规则进行组织。 改革前的讨论并非易事。它确认了自2020年开始经济治理审查以来，在各国之间难以调和的固有立场。尽管最终妥协带来了受欢迎的创新，包括自2019年以来由EFB也提出的建议，但它未能简化框架，并且实施过程充满不确定性。改革后的框架仍然旨在通过采取更中长期和国家特定的角度来保持可持续的公共财政。此外，它还旨在鼓励结构性改革和政府投资。 在改革协议达成之后，欧盟启动了准备工作，确保各国能在下一年的新规则框架下实施国家财政政策。随着决策者踏上这一新旅程，国内经济和欧元区的潜在影响深远且广泛。如果严格执行，新规则将在正常周期条件下使高公共债务水平走上可持续之路。此外，通过锚定中长期支出路径 ，它将提高逆周期财政稳定性的效果。这样的结果基于一个基本的洞察力，即可持续的公共财政是构建稳定政策的基础。 除了改善国家财政政策的执行方式外，新制度还包括 旨在加强整个欧元区的总体稳定性。采用遵循稳定且定制路径以达到可持续位置的国家政策的成员国可以通过沿途构建充足的缓冲来减轻经济衰退的影响，这使得欧洲中央银行（ECB）有效实现其在条约中设定的低通胀和稳定的目标变得更加容易。可持续的公共财政不仅是通过国家预算实现财政稳定的前提条件，也是ECB履行其职责的前提。 随着欧盟迈向希望更为有效的财政架构，新系统的过渡引发了重大关切。尽管严重的经济衰退条款在2023年底正式失效，但欧盟财政监督在2024年的实施方式仍笼罩在不确定性之中。委员会和理事会应适时启动过度赤字程序。两机构还应明确表示，他们打算如何处理2024年在多个成员国出现的预算滑坡。 近几年来，许多欧元区国家的政府支出显著加速 ，远远超出了针对COVID危机及后续能源价格上涨所采取的临时措施。随着公共财政负担的增加 ，多个成员国对可持续公共财务的关注度出现了显著恶化。这意味着公共支出存在结构性上升趋势，这将需要得到解决。 因此，财政支持显著高于宏观经济展望所应承认的程度。如果不解决正在出现的滑坡问题，这一数字可能还会进一步增加。在此背景下，欧洲金融银行 （EFB）认为，到2025年，应大幅削减部分财政支持。对整个欧元区实施财政紧缩措施并为未来欧盟改革后的国家财政政策框架成功启动奠定基础是合适的。 关键信息 欧元区的经济增长预计将在2025年加速。私人消费预计将为主要驱动力，受通货膨胀持续下降 、虽略高于目标但仍保持稳定的影响，以及劳动力市场紧张和实际工资持续增长的推动。 除非今年晚些时候提出的2025年度预算草案中提出进一步措施，欧元区的财政支持预计将继续保持在高位，远超宏观经济展望所支持的水平。此外，政府债务非常高的几个成员国正表现出迅速的支出增长。 在几个欧元区国家中，预计2024年的财政赤字将高于先前预期和建议。若不明确滑坡如何处理 ，欧元区很可能在2025年开始时拥有超过先前预测的财政支持水平。 总体而言，EFB认为在2025年采取较大的限制性财政政策是合适的，这一政策旨在解决基础性的支出趋势问题。此举也有助于维护金融市场对主权风险相对乐观的评估。 在经济治理审查的政治协议之后，根据修订后的欧盟财政框架，各国正在规划2025年的国家财政政策 。然而，成员国的参考轨迹只有等到政府展示其中期财政结构计划时，才会在今年晚些时候公布。此外，最近委员会提出的延期采纳过度赤字建议的提案设立了一个先例，为2025年的财政立场带来了不确定性。因此，目前无法确定合并的财政政策建议和计划是否适合整个欧元区。 改革后的欧盟财政框架旨在增强成员国的债务可持续性，这是国家层面有效财政稳定和货币政策有效聚焦其价格稳定性使命的前提条件。遵循中期净支出增长上限可以提升改革框架的稳定性能 。因此，在新的规则下，正常的周期性波动驱动总需求时，财政影响应更常适合作为整个欧元区的整体情况。 1.宏观经济形势与展望 欧元区的经济活动将在2025年加速。在2023年显著放缓之后，2024年和2025年的经济活动有望逐渐加速。预计通货膨胀下降、实际工资增长以及就业稳定将推动消费者支出反弹。投资预计将从信贷条件改善和欧盟复苏与复原力基金（RRF）的持续部署中受益。此外，外部需求预计会恢复到正常水平。欧元区实际GDP的增长率预计会增加至1.4%，相较于2023年的0.4%和2024年的0.8%，大致符合当前对潜在增长率的预估。当前预测基于地缘政治紧张局势维持高位但不进一步加剧的假设。 欧元区的跨国增长差异预计将收窄至历史新低。尽管这是一次普遍的影响，2022年的能源价格上涨对欧元区各国的经济活动产生了截然不同的影响 。这种差异取决于财政政策反应、能源结构、与俄罗斯或乌克兰的贸易强度、产业的能效以及国内出口商向外国客户转嫁更高能源成本的可能性等因素。国家和欧盟的努力，如多样化天然气供应商、增加储存水平和加大对可再生能源的投资 ，有助于抵消最初的冲击，减轻通胀压力并防止经济活动收缩。委员会2024年春季预测表明，在能源价格恢复正常后（参见图1.2），欧元区各国的增长差异将在2025年降至历史最低水平。 近几个月有所改善（见图1.6）。只要通货膨胀继续下降且实际工资恢复增长，未来几年的实际可支配收入将更快增长，从而刺激私人家庭消费。欧洲央行于2024年6月6日首次降息，对企业和住房投资可能产生有利影响。假设供应瓶颈得以缓解且全球紧张局势不进一步加剧，预计全球贸易将在2025年增加（见图1.3），支持经济增长。1). 劳动力市场保持弹性，支持私人消费的反弹。近年来观察到的就业显著增长预计将在2025年持续 ，尽管增速会放缓。失业率预计将连续下降，并在2025年低于当前对非加速工资率失业（NAWRU）的估计值，达到欧元区的历史最低水平 。然而，劳动力市场预计会相对宽松，因为空缺率已经开始从高位下降。大多数欧元区国家预计在2025年的失业率将低于2021年的水平（见图1.10），尽管预测就业率和参与率将继续在未来预测期内增加（见图1.12）。 尽管风险倾向于上行，但预计通胀将接近欧洲央行的目标。调和消费者价格指数（HICP）通胀率预计将进一步下降，原因是能源价格下跌以及过去紧缩货币政策的影响。然而，工资增长的第二轮效应风险仍然存在，因为单位劳动力成本持续强劲增长。大多数预测者预计在未来两年内工资增长率将逐渐下降，但仍有一些担忧。能源危机很可能继续影响某些企业的生存能力，因为预计能源价格将保持在2021年之前的水平之上。 私人消费将是主要的驱动程序 经济活动。当前的经济情绪指标仍然对前景表现 出一些悲观的看法，但 (1)关于贸易关税的最新决定和未来类似的潜在措施可 能会影响这一前景。 疤痕效应可能会减少潜在产出，并可能影响未来几年的通货膨胀。 国际组织认为增长主要面临下行风险。采取的措施以增加能源存储量和多样化天然气来源有助于减轻未来能源冲击的风险。然而，对大多数观察者而言，包括国际组织，乌克兰和中东的冲突构成了经济展望的实际威胁。加之不断升级的贸易紧张局势，这将抑制外部需求并导致进一步的通胀压力。此外，可能存在的供应瓶颈以及工资上涨导致的第二轮效应不能排除。这些因素会削弱经济增长前景，并对主权债券市场产生负面反馈 。 2.财政政策发展 在讨论财政政策时，特别是在这个时候，需要精确的语言。评估财政立场时，经济基金会（EFB ）考虑了在可持续性限制下的财政稳定需求。如同往年一样，评估区分了财政立场与财政冲动。2) 。根据相关文献(3),EFB将可选择的财政立场定义为特定年份的结构性基本盈余，这大致代表了政府在自动稳定器之外所提供的财政支持的普遍水平。年度财政立场的变化即为财政冲击。财政冲击也可以从支出基准（参见术语表）得出。目前立场与冲击之间的区分尤为重要，因为在推荐实施紧缩性财政冲击的同时，财政立场依然维持在相对高水平。 (2)请参阅EFB关于2022年欧元区财政状况评估的报告。 (3)见Heller等人(1986年)。 在宏观经济环境的支持下(4). 尽管GDP增长正在回升，但预计公共财政将基本保持不变基于不变政策，预测者不预计欧元区在2025年的预算赤字不会显著改善。政府总支出与收入之间的差额预计为GDP的2.8%，与前一年大致相同。预计债务对GDP的比例将小幅上升至超过90%的GDP。这一展望需考虑以下两个因素 ：（i）实际GDP增速的假设加快；和（ii）预期逐步淘汰剩余的临时支持措施。这表明存在非常动态的基础性支出趋势，这是欧洲财政监督局在过去报告中反复强调的问题。在后疫情时期，面对人口对更高政府支出的需求以保护免受不利事件的影响，与公共财政可持续性关注度显著下降的情况并存，这一问题尤为突出。 在政策不变的情况下，预计可自由支配的财政支持将继续是大量的。当前估计显示，2025年的财政紧缩冲动仅为GDP的0.1%，这使得结构性初级预算赤字保持在GDP的0.8%。考虑到（一）前一部分所描述的预期经济状况；（二）某些国家持续较高的债务水平；以及（三）政府支出的影响 ，这些支出由RRF拨款资助并在预算平衡中进行了抵消，这一水平的可选择性财政支持显得过剩。5为了确保基础财政状况有意义的改善，2025年的预算草案计划必须包含新的酌情措施。 (4)有关更详细的讨论，请参阅EFB关于2022年欧元区财政状况评估的2021年报告（方框1）。 (5)2000年至2022年间，欧元区的平均结构性基本平衡已接近GDP的0％。 欧盟2025年的财政指导计划于今年晚些时候公布。2025年的国家财政政策将在改革后的欧盟财政框架下进行规划和实施。根据其最新的宏观经济预测和可持续性分析，在6月21日，委员会向那些政府赤字超过国内生产总值3%或公共债务超过国内生产总值60%的成员国分享了参考轨迹。这些参考轨迹将在今年晚些时候各国民间政府批准其中期财政结构性计划后才会公开。因此，目前无法确定欧盟对个别成员国的指导是否导致了整个单一货币区财政政策的适当方向。6). 推迟关于如何结束过度赤字的指导，增加了2025年财政政策的不确定性。自2020年春季触发严重经济衰退条款以来，委员会和理事会并未开启过度赤字程序（EDP）（）。7尽管条款并未暂停欧盟的财政规则和程序，且许多国家出现了过高的赤字，在2023年3月