创新产业政策 ： 成本效益框架

创新产业政策：成本效益框架 DanielGarcia-Macia和AlexandreSollaci WP/24/176 国际货币基金组织（IMF）工作论文描述了作者正在进行的研究，并出版以引发讨论和促进辩论。 国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理团队的意见 。 2024 AUG ©2024国际货币基金WP/24/176 IMF工作文件 财政事务部 创新产业政策：DanielGarcia-Macia和AlexandreSollaci1制定的成本效益框架 由DavideFurceri授权发行2024年7月 国际货币基金组织（IMF）工作论文描述了作者正在进行的研究，并予以出版以引发讨论和促进辩论。国际货币基金组织工作论文中表达的观点是作者的观点，并不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或管理团队的意见。 摘要：在何时及如何情况下，政府应运用产业政策以引导特定领域的创新？本文发展了一个分析产业政策对创新成本与效益框架的模型。该框架基于内生创新与知识溢出的部门网络模型（Liu和Ma,2023），并扩展以涵盖执行摩擦和替代政策目标。模拟显示，在外溢效应被准确度量（例如，温室气体排放）、目标部门的国内知识溢出较高（通常在较大经济体中）以及行政能力强大（包括避免将补贴错误分配至政治关联部门）的条件下，实施针对特定行业的财政支持才更为有利。若这些条件不完全满足，产业政策的影响很快会变得负面。最优的补贴分配涉及对更环保部门提供更大的补贴，但其他因素，如跨部门的知识溢出，同样重要。对于技术先进的经济体样本而言，现有的产业政策似乎在引导创新进入正确的领域，但在大多数经济体中，包括中国和美国，这种引导的程度已过度。 推荐引用:加西亚-马西亚,丹尼尔和亚历山大·索拉西.2024.“创新的产业政策：成本效益框架”，国际货币基金组织工作论文第2024/176号。 JEL分类号: O38,O41,L52 关键字: 产业政策；创新；知识溢出；气候政策；人工智能。 作者的电子邮件地址： dgarciamacia@imf.org;abalduinosollaci@imf.org 我们对UfukAkcigit、KevinBryan、EraDabla-Norris、RuuddeMooij、VitorGaspar、PeteKlenow、ErnestLiu、LiLiu、RekaLukasz、NatalijaNovta、SongMa、RafaelMachadoParente、DmitryPlotnikov、YizhiXu以及IMF财政监测研讨会参与者的评论和讨论表示感谢。NathanLane、ErnestLiu、RekaLukasz、SongMa、EmilyOehlsen、VeronicaC.Perez和MicheleRuta慷慨地分享了数据。VictoriaHaver和ZhonghaoWei提供了出色的研究协助。本文的部分结果被选入了2024年4月IMF财政监测报告的第二章中。 工作文件 创新产业政策：成本效益框架 由DanielGarcia-Macia和AlexandreSollaci编写 Contents I.INTRODUCTION4 II.MODEL7 A.设置7 B.最优R&D分配与分散均衡8 C.产业政策9 D.实施摩擦10 E.替代目标12 III.数据和校准12 IV.Results17 A.实施摩擦17 B.经济开放度19 C.替代目标21 D.跨扇区分配支持23 E.评估现有政策24 V.结论26 参考文献28 附件31 A.分散均衡与最优策略的实现31 B.忽视绿色目标的福利成本33 Figures 图1.越来越多地使用产业政策促进创新4图2.部门引文网络，选择部门，美国14图3.国内知识溢出，选择经济15图4.国内引文平均份额的演变15 图5.美国产业政策的模拟福利影响18图6.产业政策的模拟福利影响，选择经济体21图7.具有绿色目标的产业政策的福利收益22图8.按部门的绿色专利份额和AI曝光度划分的最佳研发支持24图B.1.替代政策带来的福利收益34 TABLES 表1.校准参数13 表2.现有产业政策对创新的最优性，选择经济26 I.Introduction 近期，大型经济体（图1，面板1）对产业政策的战略推动引发了关于政府是否以及在什么条件下应向特定行业或技术领域提供财政支持以促进创新的问题。先进经济体中的一些近期工业政策举措，如美国的《芯片法案》和《通胀削减法案》，欧盟的绿色交易工业计划，日本的新经济与工业政策方向，以及韩国的K-芯片法案，与新兴市场国家如中国的长期政策，共同强调了在多个目标中推动特定领域的创新。大多数政策包都包括针对绿色和先进科技领域（如人工智能和半导体）的财政激励措施（图1，面板2），并高度依赖于昂贵的补贴。 图1.越来越多地使用产业政策促进创新 1.产业政策份额 （占全部贸易政策的百分比） 资料来源：Juhász等人（2022年），使用全球贸易警报数据库。 2.2023年各行业产业政策 （百分比） 来源：Evenett等人（2024）；以及国际货币基金组织工作人员估算 。注释：分类基于Evenett等人（2024）。绿色区域用绿色突出显示 ，高科技领域用蓝色表示。同时包含先进与非先进技术的领域则用蓝色和灰色条纹标识。 技术先进的经济体可能出于多种原因希望引导创新的方向，包括解决市场失灵——与气候和公共卫生相关的外部性、其他行业知识溢出、供应链韧性或国家安全等问题。然而，历史经验表明，制定合适的工业政策是一项艰巨的任务（国际货币基金组织2024a）。虽然政策可能帮助某些企业提高生产力，但也可能导致资源分配效率低下。事实上，强大的制度背景下经济中大量失败项目的存在表明，避免政策错误是困难的。即使项目成功地改变了产业，也可能产生高昂的财政成本，并在某些情况下产生负面的跨境溢出效应。 本文构建了一个框架，以评估在何种条件下针对特定行业的财政支持（“产业政策”）相较于普遍适用的支持（“横向政策”）更优。该框架基于Liu和Ma（2023）提出的内生创新模型，其中包含知识溢出的部门网络。在这个模型中 ，特定行业支持的主要优势在于能够将创新导向那些能产生更高国内其他行业知识溢出的领域（通过跨行业专利引用衡量）。这反过来又提高了整个经济范围内的创新、生产力增长和福利。 我们论文的主要贡献在于对评估产业政策时模型的两个相关扩展进行了添加。首先，我们考虑了不同形式的政策执行摩擦——无论是随机的政策失误还是特定行业对政治的捕获——这些因素导致了各行业间创新投入的不当分配。其次，我们允许政府追求替代的政策目标，例如支持绿色创新。然后，我们量化了这些因素如何影响产业政策的福利效应，并使用扩展框架来描述最优产业政策并评估不同经济体内的现有政策。 模拟结果显示，一个大型、先进的经济体（例如美国），如果目标性地将援助支持给予知识外溢效应较大的行业，与等额的行业中立性支持相比，其福利可增加近3%。当政府考虑绿色创新目标并将支持转向专利中绿色份额较高的行业时，福利增幅可能达到最高6%。然而，实施摩擦迅速将工业政策的潜在好处转化为损失，使得行业中立性支持更为优选。对于依赖外国知识外溢效应较多的行业和经济体系而言，其从国内创新政策中获得的好处也较为有限，因为这些领域不太可能受到国内创新政策的影响。 总的来说，这些结果表明，创新领域的产业政策仅在较为严格的条件下才可能有益。首先，必须正确识别并精确测量外部性（例如碳排放）。其次，针对特定行业创新的国内知识溢出效应必须很强。最后，政府能力必须足够高以防止资源错配（例如，政治关联的领域）。 该框架还揭示了在上述条件存在的情况下，如何最优地在不同行业中分配创新投入。虽然绿色行业应获得更多的支持，但并非一对一规则，因为每个行业创新溢出到其他行业的程度也起着重要作用。相反，预计对AI暴露更多的行业并不一定需要更强的创新支持。关于现有政策，我们发现领先经济体倾向于 直接支持广泛符合我们框架定义的行业创新，实际（观测）和模型暗示的最优分布之间存在正相关（范围为0.3-0.7）。然而，在大多数经济体中，产业政策的强度，通过特定行业创新者集中度反映出来，过高，尤其是中国和美国。在这些经济体中，减少产业政策的强度可以减少资源错配并提升生产力增长。 本文为经济文献的三个不同分支做出了贡献。首先，它与关于创新政策应如何与知识溢出效应相互作用的研究相关（Aghion等，2005；Bloom、Schankerman和VanReenen，2013；Bloom、VanReenen和Williams，2019；Hopenhayn和Squintani，2021；Sollaci，2022；Liu和Ma，2023）。具体来说，这些文献大多集中在寻找最优创新政策并衡量其潜在益处。相比之下，我们研究了可能实施摩擦的影响，表明即使从最优政策稍有偏离，政府干预带来的收益也会显著减少。 其次，本文涉及了对资源错配的研究（Restuccia和Rogerson,2008;Hsieh和Klenow,2009;David和Venkateswaran,2019;Baqaee和Farhi,2020;Bils、Klenow和Ruane,2021），特别是与经济增长联系紧密的工作（Peters,2013;Garcia-Macia,2017;Hsieh等人,2019）。在这种情况下，我们发现资源错配可能源自政策执行摩擦，包括决策者的失误、政府或社会最终目标的不明确（有时这些目标可能是矛盾的）或是政治俘获（Acemoglu等人,2016;Choi等人,2021;Akcigit、Baslandze和Lotti,2023）。 最后，鉴于对特定行业补贴的关注，本文还为日益增长的工业政策文献（Liu,2019；Evenett等，2024；Juhasz等，2022；Juhasz等，2023）做出了贡献。本文提供了整合框架，以评估工业政策在整个经济中对创新的动态影响，补充了专注于特定行业的基于模型的分析（Barwick、Kalouptsidi和Zahur，2023；Barwick等，2024）。这一实践提醒我们，在没有一套强大的制度条件作为支撑的情况下，广泛使用政策将资源导向目标行业可能会带来风险。 论文余下的部分组织如下。第二节描述了模型。第三节讨论了数据和校准。第四节展示了模拟结果，包括在不同实施摩擦、经济开放度水平以及替代目标下产业政策的影响效果，以及对各行业创新支持的最佳分配和现有政策的评估。第五节进行了总结。 II.模型 我们的理论框架建立在刘和马（2023）提出的内生创新模型基础上，该模型包含一个由不同行业间溢出效应构成的网络。在这个框架中，政府最优地对创新网络中更为中心的行业的研发投入进行补贴，因为这些投入能产生更高的跨行业溢出效应。此外，框架还考虑了各行业内的知识流入份额，因为外国创新较不易受到国内创新政策的影响。我们对该模型进行了扩展，以（1）捕捉实施能力的差异，即具有较弱制度基础的政府可能犯政策错误或将补贴挪用于政治关联的行业，以及（2）考虑到气候变化的负面影响，这要求我们将创新导向更绿色的行业。 A.设置 有一个代表消费者的偏好由 t=ú-ρ(s-t∞)ln(d,ver),( ss t where￿是跨期贴现率，￿一个恒定的规模收益偏好聚合器，̂ds 一捆国产商品，以及￿一揽子外国商品。外国商品进口通s过出口国内生产来融资，在贸易平衡下我们有 □ƒ̂ƒ=̂t—̂d,( ttt 国内捆绑产品的价格被标准化为1（请注意，经济体进口和出口商品捆绑包，这消除了社会规划者通过调整研发分配来操控贸易条件的激励）。 国内生产由 K K ̂t=Ĝβiit, i=1 Σ̂i= i=1 1 ( Where￿索引部门和̂it是一种部门商品，由所有品种聚合而成￿一个部门内的货物 1 lnit=电气设备ln(it()i