产业政策重启：美国新产业政策框架

2022!8"1#$31%&$550% 产业政策重启：美国新产业政策框架 I"#$%今年5月，新美国安全中心首次发布《产业政策重启：美国新产业政策框架》。报告认为，美国长期缺乏国家级产业战略与统一的产业部署，政府监管过于自由，导致本土制造业向海外大规模转移，美国科技竞争力下降，进而导致出现经济安全和国家安全危机。报告提出了美国新产业政策的初步框架，该框架汲取了美国以往的经验教训并借鉴了他国的经济政策，包括六项不同但相互关联的行动，目的是增强美国政府对经济发展的主导性、加强美经济弹性并与崛起的中国相抗衡。赛迪智库网络安全所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 I&'(%)*+,-./0123 '()* 美国当前的产业政策框架主要基于地缘政治和地缘经济的压力，几十年来一直以冷战方式予以应对，因此没有从全球经济体系中受益。但从当前局势来看，美国的冷战思维不足以应对当前与中国的地缘政治竞争。因此，美国需要重塑产业政策，努力制定适当的对华产业新政策，即由政府主导、促进经济发展和增长的政策，使美国在面临国内外挑战的时候，结合安全、经济和技术的相互影响，采取保持美国竞争力的关键产业行动措施。 （一）美国产业政策现状与问题 1.政府监管过于自由 过去30年来，美国政府一直维持着冷战时期的做法，在私营企业主导经济发展并建立全球化体系时，采取了自由放任的监管立场，基本上没有施加任何干预：主要依靠私营企业推动技术发展，政府对产业发展的参与仅周期性地有所增加，以解决一些迫在眉睫的问题。这间接和直接造成了本土制造业的外流，而政府对私营企业创新日益倚重，也导致了研发强度从重要但有风险的基础型研究转向了更安全且具有更好投资回报的应用型研究，美国科技竞争能力在走下坡路。事实上，自由放任的监管策略在应对苏联时发挥了有效作用，这主要是因为当时苏联已与全世界 脱节，无法再从全球经济体系中获益。但如今，美国面对的中国是一个已完全融入全球化体系、在经济、技术和军事等方面都颇具实力的强国，美国于冷战时期形成的经济和安全策略已不足以应对当下的地缘政治竞争。 2.缺乏国家级产业战略目标及统一部署 当前，美国政府对于产业战略的总体愿景过于宽泛，停留在口头上对宏伟战略的支持，尚未有总体的国家战略和清晰的愿景，导致政府的产业行动长期以零散的方式在进行，并仅仅在补救当下危机暴露出的弱点，如新冠疫情以及随之而来的供应链中断。尽管美国目前开启了部分产业立法，如《美国竞争法案》、 《美国创新与竞争法案》、《2020年本土稀土法案》等，但也由于缺乏统一的目标支撑而显得杂乱无章，长此以往，必然会导致效率低下和各项任务的终止。若要推动成功可持续发展的产业政策，就必须设立一个共同的国家目标，并在目标指导下，由所有相关利益攸关方共同努力。 （二）制定国家产业政策的必要性 制定美国国家产业政策战略的理由有两方面：首先，美国需要一种与中国竞争的长效战略，以减少对中国关键投入产业领域 的依赖。其次，美国需要一种应对中国挑战的产业政策，保持强大的产业基础、强化军事和应急准备，并最大限度地利用美国在创新和竞争方面的优势。 1.应对中国的挑战 数十年来，美国一直是全球科技强国，但近些年却任由自身许多最宝贵的优势（人才、研发投入、基础设施和资源）持续削弱。而中国却迎头赶上，成为当前美国主要的竞争对手。中美两国在产业发展上的差距在逐渐缩小，主要原因有三：一是中国加大了对科技和高端制造技术的投入，包括微电子、人工智能、生物技术和量子科学等具有经济社会变革潜力的前沿技术领域。从2010年到2019年，中国研发的年均增长率为10.6%，大幅超过 美国，并可能在2025年代全面超越美国。为此，美国需要制定 一个具备自身特点的产业政策，与中国重新展开全球竞争。积极和统一的产业政策战略和框架可以帮助美国优先考虑其现在和未来所需要的资源、投资和技术，使得相关机构在税收、法规和移民等领域建立有效的实施方法，与自由市场原则和美国价值观保持一致。 2.增强美国的竞争力 一方面，全面的产业政策战略应促进美国经济繁荣、加强国防、增强美国竞争力以应对社会挑战。政策制定者应该制定应对各种问题的方法，包括应对气候变化、改革基础设施、确保半导体供应链的安全等。另一方面，产业政策战略还可以为政策制定者提供解决国家安全和经济安全目标重叠问题的路线图。现代化和日益增强的经济相互依存度导致美国的经济目标与其国防优先事项联系在一起。例如，国防生产法和出口管制条例，都是为了解决国家安全问题。一项产业政策战略，以及实施这一战略的经济工具，可以帮助政策制定者将其重点转移到解决国防问题和国家需求计划的双重考虑中。 （三）美国产业政策的含义 美国产业政策指的是，美国政府为推动符合国家利益的经济成果所采取的一切介入自由市场的措施，一般情况下，这些措施不会由市场自行采取，因为企业并不会自愿地提供国家利益所需的一切。产业政策战略必须是一套全国性的做法，包括人力资本、基础设施、投资、税收和监管政策，以及制度和官僚程序，以保持其现有优势并创造新的优势。值得一提的是，产业政策不包括保护夕阳产业的制造业岗位，或通过影响单个企业的商业活动来“越俎代庖”，因为这些行为会造成市场扭曲和道德风险。 （四）美国产业政策的目标 美国的产业政策是政府基于国家利益的经济结果参与自由市场的行动措施，美国领导人通过发展、增长或调整部分或全部经济，以实现特定目标。目标是确保关键技术领域的长期竞争力，建立安全和有韧性的供应链，并在危机时期保障社会的日常运转。由于单一企业的商业活动有可能会触及潜在的市场震荡和道德风险，因此，产业政策需要进行整体统筹，才能更好地保护行业发展。 +(,-./012345 纵观美国历史上采用过的产业政策或技术政策，可以看出，美国一直没有正式出台过长期的国家产业政策战略，各种产业政策和长期国家目标之间始终缺少连贯性，紧靠解决眼前问题积累的零星成功经验让美国维持了竞争力。 （一）一个工业国的诞生 美国产业政策奠基人亚历山大·汉密尔顿通过推动政府利用投资、关税和补贴支持私人产业和制造业、推动成立国家银行等方式，开创了“以私人手段追求公共目的”的产业发展模式。在汉密尔顿主张建立国家经济身份的基础上，曾任众议院议长的亨利·克莱提出了“美式体制”的理念，即通过为本国产品提供 充分的关税保护，让经济基础回到国内，从而免受外国人的主宰，这进而推动了1824年的关税政策成为法律。汉密尔顿集中公共和私营企业资源的做法，以及克莱的“美式体制”理念，在此后数十年又反复上演。美国先后于1917、1933、1942年先后成立了战时工业委员会、国家复兴管理局、战时生产委员会等国家机构，旨在协调产业、人员以及政府这三者在美国商品和服务的生产/提供、定价和分销中的关系，以解决近在眼前的需求，同时也为未来和平时期的战略合作奠定了基础。 （二）科学技术的新前沿 1940年，曾任麻省理工学院工程学教授的万尼瓦尔·布什 提出成立国防研究委员会（NDRC）并负责领导科学研究发展局 （OSRD），致力于召集各领域科学专家来协调政府与产学研之间的合作并确定优先事项，旨在通过扩大合作，利用私营企业的创新来迅速重建有竞争力的技术优势，同时避免倾注过多资源建立国家实验室。这有效激发了此后美国数十年的研发投入以及国家科学基金会的成立，目前该基金会每年拥有88亿美元的预算，其中25%全力支持美国学术机构的基础研究计划。此外，布什的贡献还在于营造了优质的创新环境，正是在这样的环境中，孕育出了全球定位系统和互联网等技术。 （三）冷战时期的起伏变化 美苏太空竞赛拉开序幕。在苏联陆续发射太空卫星的压力下，出于国家自豪感及实际需要，美国政府、产业界、学术界和公众纷纷投身于构建专业知识以及凝聚美国在太空领域的技术优势。例如，美国政府鼓励学生学习科学、技术、工程和数学，并通过1958年的《国防教育法案》等立法资助学生参加理工科和外语培 训；同年7月，国会成立国家航空航天局，每年拿出1亿美元的巨额预算用于载人登月，成立国防部高级研究计划局，旨在确保美国成为“战略技术突破的始作俑者而非受害者”，这两个机构的建立促使美国从计算机断层扫描和人造假肢到隐形飞机和语音识别在内的大量技术不断得到创新突破。 美日全球半导体产业发展竞赛拉开序幕。面对竞争力异常强大的日本企业，美国在全球半导体生产中的份额由此前20年间一直稳定在60%的水平一路下滑到80年代末的不足40%。为了缓解这一危机，美国联邦政府与半导体制造技术联盟（由14家 美国半导体企业组成）展开了合作，并提供了8.7亿美元左右的国防部高级研究计划局拨款来强化该产业，最终解了业界的燃眉之急，并且不到10年内，美国的芯片制造产业就重回了全球领先地位。 在此后的30年中，美国政府继续通过更具针对性的立法来推动科技发展，如1980年的《拜杜法案》和《史蒂文森惠德勒技 术创新法案》，以及1982年的“小企业创新研究计划”，均旨在通过知识产权共享和技术转移框架，鼓励产业和政府展开更全面的合作。 （四）最新产业政策 美国近些年也在不断探索出台产业政策文件或推动产业立法，如特朗普政府的《2020关键和新兴技术国家战略》《2018国家量子计划法案》《2019维持美国人工智能领导地位的行政命令》《2020年稀土外包法案》《2021美国创新与竞争法案》《2022美国竞争法案》，甚至包括拜登的基建一揽子计划，但均因不追求特定进度和目标，缺少明确的总体国家战略与之配合而处处受阻。以寻求修订《促进美国制半导体（FABS）法案》提供半导体投资税收抵免事件为例，原始法案早在一年多以前就被提出，但由于缺乏统一和共同战略目标，众议院和参议院之间的关键分歧还未得到解决，并且一直在两党的拉锯战中原地踏步。 尽管美国目前采用的产业政策是琐碎、散点式的，但针对当前迫在眉睫的产业问题具有一定的成效。例如，就在世卫组织宣布新冠疫情爆发呈现全球蔓延的两个月后，特朗普政府于2020 年5月宣布了“曲速行动”，该行动由国防部和卫生与公众服务部共同实施，它提供了一种手段，使联邦政府能够与六家疫苗供应商合作，在平行基准上简化临床试验，希望通过《国防生产法 案》授权来加快各支被看好的疫苗的开发。这项行动大大促进了政府与疫苗供应商的合作，简化了新冠疫苗的研发流程，使关键疫苗在短短10个月内就生产了出来，而相比之下，研发麻疹疫 苗用了10年，埃博拉疫苗用了43年。该行动的惊人成主要归功于其目的明确、拥有完成使命所需的绝对优先权和资源，以及政府、产业、学术和科学界的“精诚团结”。 6(78-9:;<=./01>? 产业政策需突显出国家独特的优势，因此，各国国家产业政策形式各不相同，且并不存在“一剑破万法”的产业战略。但了解其他国家和地区为促进和保护关键产业而采取的产业政策，汲取部分可借鉴的经验，对发展美国产业政策具有积极意义。 （一）日本向半导体市场进军 通过政府激励措施、企业合作以及具有较高风险容忍度的政策，日本在20世纪80年代末成为了全球占主导地位的半导体设备生产商之一。日本采取的做法是：制定半导体技术转移政策，要求欲进入日本市场的外国企业与本地企业成立合资公司，为本地企业创造机会，从外企吸收尽可能多的经验和知识，并达到最终取代的目的。借助此项政策，日本的半导体市场逐步跟上了美国蓬勃发展的产业。但是，日本企业仍不具备开发设备或制造技 术所需的方法和手段，为此，日本政府着手建立了统一、综合的超大规模集成电路技术研发机构，该机构汇集了日本顶级半导体领导企业的下一代芯片制造设备和技术，成功帮助日本完成了由快步追赶者向全球领导者的蜕变，并最终超越竞争对手生产出了最先进的1微米的芯片。 （二）台湾台积电的崛起 台湾省政府利用公私合作关系，帮助台积电赢得了世界上最大和最先进半导体制造商的地位，促进了台湾芯片制造产业的蓬勃发展。台湾省政府采取的策略是：1973年，台湾成立了工业技术研究院（ITRI），以公共实验室的形式开展应用研究，旨在通过先期投资将研究院所取得的进展能