印度国有企业的清盘 ： 以重工业部下的五家企业为例

工作纸 SEPtEmber2023|PRACtItIONER纸张系列 国有企业清盘 印度：五个案例研究部下企业 重工业 RajanKatoch和SunilBahri 国有企业清盘 印度：五个案例研究部下企业 重工业 RajanKatoch和SunilBahri ©2023卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场；本文所代表的观点是 那些作者(s)的观点，不一定反映卡内基的观点，它的作者或它的受托人。 不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分卡内基印度或卡内基国际和平基金会的书面许可。 请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版部 1779马萨诸塞州大道西北 华盛顿特区20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 卡内基印度 EdenparkC-5&C-6单元,ShaheedJeetSinghMarg新德里-110016,印度 P:+0114008687 CarnegieIndia.org 出版物可以在CarnegieIndia.org免费下载 Contents 前言1 中央公共部门企业：3 独立后的成长 自由化与新政策话语4 重工业部门：背景6 2014年形势：政策方向与先例7 制定路线图8 制度约束:挑战与对策10 成果（2015-2018）17 关于作者19 Notes21 卡内基印度23 is出版物是卡内基印度从业者论文系列的一部分，其中突出了来自政治，公共管理和商业领域的专业人士的经验。 作者笔记 e案例研究阐述了我们在实施公共封闭政策时的经验 印度政府中的企业。展示的事实是一个记录在案的问题。表达是个人的。 前言 为什么创建一个公共部门的企业如此容易，但却如此强烈，甚至当国家的宝贵资源与巨大的机会成本经常被挪用时 对于不再为任何公共目的服务的实体？ 通常，这是由于缺乏政治意愿，可能是出于对 采取被认为是“严厉”步骤的后果。这也往往是由于官僚机构必须谨慎执行这些步骤。是 这种不情愿的原因。官僚主义从以前的尝试中学到了 国有企业认为，这样的演习往往会影响既得利益，吸引政治和司法愤怒，有时会引起调查机构的不受欢迎的关注。 Closingdownstateenterpriseshasalwaysbeennotoriouslydiúcult.Itrequirestherare 所有利益相关者同时与目标保持一致的情况为了取得进展。 2014年出现了一个克服这些diúculties的绝佳机会，当时有一个罕见的以及政府中环境和人民的有利影响，特别是在政治方面 水平和在重工业部（DHI），印度政府。一个新的政府已经像新政府一样，以改革的热情承担了权力。在 部门，我们(SunilBahri担任fi财务顾问，RajanKatoch担任秘书部门的）碰巧被召集在一起，成为一个新的领导团队。两个学生 在经济学中，我们理解关闭病人的行政和经济理由 11 企业，并感谢我们有机会为更好地做出信号贡献治理和公共福利。我们打算全力以赴，以确保 抓住了机会，并在两个人的短暂任期内取得了可持续的成果我们在部门工作的几年。 is是那些e夫orts的故事。 中央公共部门企业：独立后的成长 让我们从一开始就开始吧。在印度成立的第一批国有企业是中央企业在印度获得独立后不久成立的公共部门企业（CPSEs） 1947.1e非常first是印度电话工业公司，一家国有电话制造商 1948年。当时印度刚刚从衰弱的殖民统治中崛起，是一个农村，经济欠发达。早期决策者认为经济快速发展 wasneededtoimprovelivingstandards.Influencedbyasocialist-leaningideal,they 感到中央经济计划和强调工业化和进口的政策替代是要走的路。 然而，私营部门的能力和资本有限，无法建立 新产业。此外，在1950-1951年，fi固定资本形成总额仅为11.4% 印度的GDP。2导致了人们的广泛信念，即国有企业的建立是需要领导该国的工业化。国有企业将帮助建立 工业基础，这反过来又会引发经济增长。同时，州企业和特别是CPSE被赋予了更大的社会角色。 成为模范雇主，实现区域平衡(凭借位于 该国社会经济落后地区)，创造就业，并有助于公益。 随着CPSE的理论基础进一步加强了对CPSE的关注在第二个五年计划中提出了马氏模型，该模型将 政策话语是经济的“制高点”。3是计划优先考虑的对资本货物或制造机器的机器的投资。资本的生产 商品将使国内制造能力的积累，并最终为 消费品。e支撑该计划的理论模型假定，因此，工业化的步伐将加快，经济增长将加快， consequenttrickle-downe夫ectswouldspreadandreleasepoverty.Consequently,anumber ofCPSEintheareaofheavientindustryandengineeringgoodswereestablished.Public 在这个早期阶段，行业的工业发展是在核心行业，如采矿、金属、钢铁、能源和电信。 在接下来的几十年中，该政策积聚了动力。在世界其他地区，各国成功地尝试了更多以市场为导向，对国家工业的依赖程度更低 增长战略。然而，在印度，CPSE的数量几十年来一直在增长，拓展新领域。4e的扩张趋势继续，部分原因是 新的绿色fi领域国有工业的兴起，部分原因是国有化的浪潮。 煤炭和银行业等行业被完全国有化。CPSE在其他主要领域 建立了强大的存在，包括石油、电力、航空、航运、纺织、旅游、民用建筑和贸易。 从1951年刚刚成立的five企业开始，就有多达389个CPSE 在2021-2022年存在，其中248个正在运营。多达188个这些CPSE 是Profi表，而fifty-nine是亏损的，其总损失是INR14,586.20亿卢比（约20亿美元）。5 虽然许多专业的CPSE在当前情况下仍然是相关的，但 对公共财政的贡献，随着时间的推移，许多其他的已经变得不那么重要了。 发生的事情是，许多CPSE达到了他们设定的目的在其经营区域内提升并催化工业发展。强大的工业基础 是按照1950年代决策者的设想创建的。一个充满活力的私营部门出现了在与最初的CPSE相同的运营领域，尽管采用了更现代的技术和 higherlevelsofešciency.Forexample,thetrainblazerCPSEformachinetools, Hindustan 机床(HMT)，引发了本土机床行业的增长班加罗尔. 因此，许多CPSE失去了效用，开始亏损。有些甚至 变得完全不可行，停止了生产。然而，盛行的社会主义导向亲公共部门的政策心态不允许关闭或撤资这些 企业。取而代之的是，通过注入来重复进行重组和复兴新资本。 自由化与新政策话语 主要是在1990年代初的重大外部冲击的刺激下，印度改变了方向从1991年开始实施结构性、市场化的经济改革， 创造了工业和贸易政策自由化的浪潮。只有到那时，私有化和CPSE的关闭进入了政策讨论。 随着它的发展，广泛的思维如下。国有企业被认为是战略重要性和那些可行的和有利于fi的将继续下去，加强。对他们来说，在决策中下放更大自主权的机制 企业层面已经到位。对于其他人来说，各种形式的撤资是 视情况而定。这些撤资形式包括 彻底私有化，出售少数股权和关闭企业。感觉到国有企业关闭的时间应该被认为是当企业被 发现： •已经超过了它的目的， •由于市场环境的变化而变得缺乏竞争力， •长期亏损， •已经停止生产， •和/或需要预算支持才能存在并支付工资。 但是，政治生态系统对关闭的任何建议仍然高度敏感。 ofaCPSE.Partofthereasonwasideological,restingonthedeepingrainednotionofCPSE是“好”的，私营部门是“坏”的。区域和地方利益认为它 如果位于他们所在地区的CPSE要关闭，对他们来说将是一个挫折。 oftheCPSEveryoftenwasamatterofprevious.Inkeepingwiththeearlypoliciesaimistingfor 区域发展平衡，许多CPSE位于相对社会经济 不利地区。许多人认为，即使生病的CPSEs也有福利角色和工人的工作 shouldbeprotected.ArewasappearsionregardingerialationofthelandsheldbyCPSEs，随着时间的流逝，它已成为主要的城市财产。因此，决策者 不愿咬紧牙关，宁愿恢复生病的CPSE，而不是关闭他们下来。 因此，尽管在私有化和股权出售CPSE方面取得了一些进展 1991年，在关闭方面没有太大进展。尝试陷入困境 在诉讼和诈骗指控中下降。例如，通过关闭和出售纺织厂国家纺织公司的电子拍卖成为刑事调查的主题 有关该土地以低于市场价值出售的指控。6e关闭另一个 CPSE，印度斯坦摄影电影公司，在停止生产后被推迟了几十年因为要失业的员工旷日持久的诉讼。7所以即使 尽管许多CPSE的延续已经变得完全不可持续，但公共资金每年都花在让它们保持一成不变上。 重工业部：上下文 2014年，DHI管理了32家公共部门企业，其中包括一个庞大的投资组合永久亏损的CPSE。在缺乏关闭此类企业的真正意愿的情况下， 年复一年，该部门准备了向一些公司提供fi财务支持的建议。单位履行法定债务并支付员工工资。在许多 在这些情况下，没有生产发生，但传统观点是工资 仍然需要支付。在定期的时间间隔内，人们试图恢复一些这些公司通过给他们更多的预算资金来清理资产负债表 以及批准现代化的赠款。这些尝试中的大多数都以惨败告终。 在我们在DHI的角色中，我们可以看到我们现在背负的亏损CPSE 实际上是20世纪90年代未完成的经济改革的结果。 在1991年之前幸存下来，只是因为拉杰许可证，这给进入，实现高成本、低生产率和技术过时。 敲响了他们的丧钟，许多人对撤回保护变得不可行其他人不得不停止生产。 最脆弱的行业是消费品(例如，HMT手表和滑板车印度)、酒店(印度旅游发展公司或ITDC)、资本货物 （HMT机床，HMT拖拉机和仪表有限公司），民航（印度航空 和印度航空公司），电信（BharatSancharNigamLimited和Mahanagar电话 NigamLimited）。实际上，CPSE仍然可行的唯一部门是那些私营部门存在障碍。例如，大量的初始投资，限制 关于外国投资，国家规定允许钢铁、采矿和国防部门继续没有挑战。 在过去的20年里，印度政府自称有一项政策 鼓励撤资(包括关闭)。然而，在2014年之前，这一总体政策只得到了半心半意的实施，有一些战略销售的亏损 企业和专业fi生产企业股权的稀释，主要是为了产生 revenues.Evenwithaliberaleconomicphilosophyinplace,therewasahugegapbetween 社会心态和经济学家的“创造性破坏”学说。8基于 约瑟夫·熊彼特的著作，该学说认为在资本主义经济中，是有意义的 □均方根崩溃，动态的公司拿起他们的客户和资产，资本被重新分配给 Thewinners,enablingoptimalutilizationofassetsforsociety.Whenitcomestothesaleor 关闭公共企业，政府的思维方式并没有从这个想法中继续前进然这而相当，于随出着售我“们家的庭前白进银，”我们。发现关闭或清盘是一个 时间已经到来。它要求人们投资于这个想法及其潜在的公共利益fit- releasingresourcesthathadbeenlockedinkeepunproductiveassetsalive.Onthepath 在实施方面，令人惊讶的是，事实证明，有许多关键的利益相关者借给了他们的 支持