拜登领导下的民主政策 ： 面对变化的世界

拜登领导下的民主政策：面对变化的世界 ThomasCarothers和FrancesZ.Brown 2024年2月 拜登领导下的民主政策：面对变化的世界 ThomasCarothers和FrancesZ.Brown 卡内基基金会感谢福特基金会和开放社会基金会的支持，这些基金会使本文的研究和写作成为可能。本文表达的所有观点都是作者的责任。 ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询 ： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779马萨诸塞州大道西北华盛顿,DC20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 本出版物可在CarnegieEndowment.org上免费下载。 Contents Summary 为了回应美国总统乔·拜登描述为民主与专制之间的总体斗争的国际背景，他的政府已着手在全球范围内支持民主，将其作为主要的外交政策优先事项。这项努力需要 应对三个艰巨的挑战：全球民主衰退，涉及数十起民主倒退或崩溃的案例；中国，俄罗斯和其他专制大国日益自信；以及美国作为运转良好的民主典范的困境。 尽管拜登政府尚未阐明正式的全球民主战略，但对其迄今为止的努力进行的审查揭示了民主政策的六个主要要素，每个要素都植根于特定的变革理论。 •对抗专制挑战者：采取外交，经济和安全相关措施来限制中国和俄罗斯的跨国影响力和影响力，其基础是这些国家是扩张的威权主义的中心轴，并且遏制其侵略野心将加强基于规则的秩序，在这种秩序中，国家和人民可以自由地制定自己的政治路线，民主可以蓬勃发展。 •多边参与民主:追求高知名度的多边和多方利益攸关方参与民主，希望通过站起来在民主问题上，美国和其他民主国家可以加强全球民主团结，扭转威权主义上升的叙事 ，并激发支持或捍卫民主的实际举措。 11 •对民主倒退的回应：在发生民主倒退的国家施加外交和经济压力，以减缓，扭转或阻止民主倒退，这反映了这样一种观点，即在新的专制政权变硬之前应对民主倒退至关重要，这样做将向其他可能的倒退者发出信号，他们将为这条道路付出代价。 •帮助民主提供：动员资源和其他支持那些经历了有希望的民主开放的国家，以帮助改革派领导人获得支持，并在这样做的过程中挑战普遍的全球民主失败叙事。 •提高民主援助水平：增加民主援助的规模，加强某些关键领域的规划，并加强民主规划在援助官僚机构中的地位，反映出应对民主衰退需要强有力、有针对性的援助对策的想法。 •改革美国民主：追求加强美国民主的努力，不仅是出于使美国民主走上更好道路的愿望，而且还因为坚信美国对国外民主的支持的信誉取决于其改善自身民主运作的能力。 总之，这六个政策要素代表了对民主陷入困境的全球局势的认真回应，以及对美国造成的损害的重大恢复。S.唐纳德·特朗普总统任期内的民主支持。同时，每个要素都体现了积极潜力和烦恼困境和约束的复杂组合。例如，通过对抗专制权力来捍卫民主面临着这样的困境。 限制中国和俄罗斯地缘战略影响力的努力促使美国寻求与一些倒退或不民主的政府建立更紧密的联系。同时，拜登政府对民主多边外交的大赌注-民主峰会进程-产生了一些回报，但也产生了不利影响，包括 占据相当多的官僚带宽，这些带宽可能专注于解决世界各地关键的民主挑战。 抵制倒退的具体案例的步骤取得了一些显著的成功。 然而，由于制约美国的反补贴利益，它们有时也产生了有限的影响。S.行动以及由于倒退的领导人和美国之间的意志不对称S.政策制定者。支持民主开放是有希望的，但成功将取决于能否调动足够的资源，以及改革派领导人更好地交付社会经济成果是否会巩固这些新生的开放。此外，改革美国的雄心S.民主经常在政治两极分化和行政部门权限限制的浅滩上搁浅，突出了问题的危害性，而不是缓解问题。 拜登的民主政策的持久影响只会随着时间的推移而出现，它最终将取决于三个悬而未决的问题的答案：政府有前途的专题民主倡议能否更充分地融入美国S.双边国家政策？这些举措能否汇集在一起 ，以确保它们加起来超过其各个部分的总和？政府所做的赌注的内在长期性质能否得到成功的制度化和在2024年以后维持这些政策的努力的支撑？ Introduction 当乔·拜登总统和他的外交政策团队在2021年初上任时，他们开始将美国重新确立为全球民主力量 。他们将这一目标定义为重建美国国际地位的努力的组成部分，并以广泛的民主言论推动。拜登在 2021年2月有力地谈到了世界正处于民主与专制冲突的“拐点”，他说。 断言，推进民主的全球命运是他的“激励使命”。1美国国务卿布林肯同月重申，政府的外交政策将“以捍卫民主和保护人权为中心”。2 随着拜登政府在2021年开始努力制定民主政策以实现这些愿望，它面临着以三个艰巨条件为标志的全球民主格局：全球民主衰退，涉及世界许多地方的民主滑坡或失败；来自两个专制大国的地缘战略挑战日益增加，中国和俄罗斯寻求越来越广泛的跨国影响力；美国作为一个运转良好的民主国家的国际地位急剧下降。 这种变化的格局要求美国采取新的思考和行动S.民主政策界长期沉浸在乐观的假设中，认为世界的特点是民主不断扩大，美国没有主要的地缘战略竞争对手，美国也没有强大的美国。S.作为民主模式的合法性。拜登的前任乔治·H。W.布什，比尔·克林顿，乔治·W。布什和巴拉克·奥巴马在试图以不同的方式支持全球民主时，并没有面临这三个条件。就在奥巴马时代，美国S.外交政策制定者试图与俄罗斯总统弗拉基米尔·普京进行积极的关系“重置”；将中国融入美国S.-领导的国际自由秩序；支持阿拉伯世界，缅甸和其他地方的一些观察家所说的“第四波民主”；并利用选举该国第一位非裔美国总统对美国全球民主地位的提升。3这三个条件在唐纳德·特朗普担任总统期间出现，但他对全球民主状况不感兴趣，也没有努力建立有效的民主政策来应对这些日益增长的挑战。 随着拜登第一任期的结束，了解总统和他的顾问们如何试图构建民主政策以满足这一新背景的要求的时机已经成熟。到目前为止，有关拜登民主政策的评论一直以与政策行动有关的定期针刺为主，这些政策行动掩盖了政府关于支持民主反对专制的高涨言论。有很多材料-无论是政府2022年对沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼（MohammedbiSalma）的最初冷遇，还是白宫在2023年对华盛顿进行国事访问期间为印度受到民主挑战的总理纳伦德拉·莫迪（NaredraModi）推出的红地毯。这些案例很重要，而且很有说服力，但它们并没有传达出一种信息。全貌。近几十年来，每届美国政府都远远没有雄心勃勃的民主言论，并与有用的独裁者建立或保持舒适的联系。4U.S.民主政策受到这一现实的削弱，但不仅限于此：这是一个广泛的政策领域，涵盖了支持多个地区数十个国家积极民主变革的努力。它采用了无数的政策杠杆，包括经济胡萝卜和大棒，公共和私人双边和多边外交接触，欺凌讲坛和有针对性的民主援助。因此，需要更广泛的视角来理解拜登政府的做法。 此外，在2025年及以后占领白宫的人-无论是拜登，特朗普还是其他人-都将面对这个巨大的民主全球格局。拜登和他的团队一直在努力应对的挑战-以及对当前背景所要求的过时假设的重新思考-将在未来几年继续具有重要意义。因此，了解他们如何应对这一全球格局以及从他们的努力中可以学到什么，对于未来的决策者至关重要。 在本文中，我们广泛地分析了拜登政府对民主支持的方法，分析了六个主要要素： •对抗专制挑战者， •多边参与民主， •回应民主倒退， •帮助民主实现， •升级民主援助，以及 •改革美国民主。 我们研究了政府的案例，以了解每个要素如何在当前的国际格局中促进全球民主。然后，我们将每个要素的变化理论展开，研究它所承诺的进步以及它带来的困境和风险。我们的目标不是对具体举措的结果进行评级，而是传达一个关于美国S.民主政策的演变是为了应对一个被民主麻烦扰乱的世界。 最后，我们提出了三个公开的大问题，即拜登政府是否满足了当前背景的要求，以及它在民主领域的遗产将是什么。政府的专题民主倡议能否更充分地融入美国对个别国家的双边政策？政府的各种民主努力加起来是否可以超过其各个部分的总和？而且，对于拜登的民主遗产来说，最重要的是，政府所做的赌注的内在长期性能否得到成功的制度化和在2024年之后维持这些政策的努力的支持？ 主要阶段：对抗中国和俄罗斯 拜登团队的国家安全政策的主旨-对抗中国和俄罗斯的跨国影响力和影响力-与其在全球范围内支持民主的主要支柱是相同的。政府在这方面的变革理论是，中国和俄罗斯代表着扩张性威权主义的中轴线；因此，限制两国的自信野心将加强基于规则的秩序，在这种秩序中，各国可以自由制定自己的政治路线，民主可以蓬勃发展。换句话说，。 在一个陷入“民主与专制之间的斗争”（用拜登的话说）的世界中，限制中国和俄罗斯的野心是这场斗争将如何发展的关键决定因素，因此也是支持民主全球命运的主要阶段。 在政府成立之初，这种反威权主义努力的主要重点预计将是中国。拜登上任后不久，布林肯将美国与中国的关系描述为“21世纪最大的地缘政治考验”。5为了应对这一挑战，政府采取了多方面的政策，将其概括为“投资，结盟，竞争”。用布林肯的话说：“我们将在国内投资我们实力的基础-我们的竞争力，我们的创新，我们的民主。我们将与我们的盟友和伙伴网络保持一致，以共同的目标和共同的事业行事。利用这两个关键资产，我们将与中国竞争以捍卫我们的利益。并建立我们对未来的愿景。"6更具体地说，这种方法包括加强联盟，以帮助遏制中国在印度-太平洋地区的军事野心；限制中国的技术影响力并减缓其在关键领域的技术进步；并提供经济，中国在非洲、拉丁美洲和发展中世界其他地区迅速增长的影响力。 在俄罗斯于2022年2月入侵乌克兰之后，反专制框架的另一个主要因素-控制俄罗斯在其境外的侵略行动-作为政府的优先事项而激增。广泛的U.S.在军事，经济和外交上支持乌克兰，并代表乌克兰召集其他伙伴的努力，代表了这项针对俄罗斯的政策的核心。但这只是一系列更广泛努力的一部分。 旨在限制俄罗斯的跨国影响力，包括增加对俄罗斯试图削弱的其他政府的支持，加强与北约盟国和其他试图限制俄罗斯力量的国家的合作，制裁在该国境外从事相关活动的俄罗斯个人和组织，或打击在美国和更广泛的俄罗斯虚假信息。 五个附加要素 尽管拜登团队将与中国和俄罗斯的地缘战略竞赛视为其在全球推进-或至少捍卫-民主的主要阶段 ，但它已经启动了 或建立了至少五个更具体地以民主为重点的政策和计划的其他领域。这些其他领域尚未作为综合战略的一部分得到推进，因为政府很早就决定不花时间试图制定整体民主战略。相反，它们已经成为离散的，尽管有些相互关联， 白宫、国务院、美国国际开发署(USAID)等机构推动的倡议或努力领域。 多边参与民主 从一开始，拜登政府就认为多边和多利益相关方（政府和非政府行为体相结合）在民主问题上的参与对于在全球推进民主至关重要。这里的变革理论是，通过表明美国和其他民主国家以及民主行为者愿意在国际舞台上为民主站起来，它们可以加强全球民主团结，扭转威权主义上升的叙事，并激发实际的多边倡议来支持或捍卫民主。 政府在这方面的旗舰举措是民主峰会进程。政府召集了一百多个国家的代表参加了两次民主峰会。第一次是2021年12月的虚拟聚会，第二次是2023年3月与哥斯达黎加、荷兰、韩国和赞比亚共同举办的聚会，包括虚拟和现场元素。第三次峰会将于2024年3月由韩国主办。前两次峰会的目的是“强调民主国家如何为其公民提供服务，并最有能力应对世界上最紧迫的挑战。."7拜登政府官员将峰会视为 一个论坛，鼓励参与政府致力于自己的民主国家的改革，在全球范围内建立彼此的团结，并传播民主是最有效的政府形式的信息。政府还利用峰会作为宣布许多新的援助和政策