欧洲民主支持的防御性转变

2024年3月 欧洲民主支持的防御性转变 理查德·杨斯 欧洲民主支持的防御性转变 理查德·杨斯 ©2024卡内基国际和平基金会。保留所有权利。 卡内基在公共政策问题上不采取机构立场;本文所代表的观点是作者的观点，不一定反映卡内基，其工作人员或受托人的观点。 未经卡内基欧洲或卡内基国际和平基金会的书面许可，不得以任何形式或任何方式复制或传播本出版物的任何部分。请直接查询： 卡内基国际和平基金会出版物部 1779MassachusettsAvenueNWWashington,D.C.20036 P:+12024837600 F:+12024831840 CarnegieEndowment.org 卡内基欧洲街，15 岁 1000布鲁塞尔,比利时P:+3227355650 CarnegieEurope.eu 本出版物可在CarnegieEurope.eu免费下载。 Contents 欧洲民主中心17 本文是由三部分组成的系列文章中的第二部分，该系列研究了美国和欧洲的民主政策及其相互关系。 Introduction 随着世界许多地方的政治趋势转向更加不自由或公开的专制方向，支持民主的国际政策一直在努力保持吸引力。人们普遍认为，充满活力和有效的国际民主支持时代已经过去。世界各地的不同政权使得外部民主支持的生活越来越困难，而民主国家正被推向更现实的政治优先事项，这些优先事项似乎是对民主规范的关注。 怀疑论者认为，鉴于西方民主国家在国内的政治制度失灵，西方民主国家无论如何都没有信誉或规范性吸引力来激励其他地方的民主改革。 鉴于所有这些，多年来很明显，国际民主支持的长期模式已经通过了出售日期。卡内基的《民主，冲突和治理计划》探讨了这对美国外交政策的影响，1本文认为这对欧洲战略意味着什么 。欧洲民主促进的起源是围绕着削弱专制政权，巩固脆弱的民主过渡，结构性地改变社会和政治制度，确保民主有助于解决冲突以及输出民主价值观作为手段的宏伟目标而建立的。 让其他国家更接近欧盟——以这样的假设为支撑，即欧洲的民主足够稳固，可以作为世界其他地区改革者的参考点。政策制定者和分析人士几年来已经意识到，这种旧的范式不再成立，然而他们一直在努力定义或概念化它的替代品。 11 为了做到这一点，本文认为欧盟政策已经适应了新时代，其新兴精神最好被概念化为防御性民主支持。第一部分确定了该方法的三个轴。然后，该文件评估了其优势和劣势，认为向防御性民主支持的转变不仅是受欢迎的，而且在几个关键意义上是有充分根据的，而且还对欧盟政策的未来提出了新的怀疑。 民主支持的防御性转变 对近年来欧洲民主支持的分析几乎完全至关重要。许多分析家，政治家和外交官似乎都倾向于一种宿命论的观点，即国际民主支持的整个概念在很大程度上已经存在。欧盟应该控制其民主支持以专注于狭窄的战略利己主义的现实政治观点已经变得非常普遍。从另一个方向来看，人们更加坚信，传统民主的促进看起来像是一种越来越不适当的新殖民主义事业，与世界不同地区的公民偏好不符 。 这些截然不同的批评已经成为主流和无处不在，但它们错过了一个重要因素：欧洲的民主战略和方法已经演变，近年来初步形成了民主支持的新范式。 批评倾向于针对欧洲捐助者在某些方面肯定已经落后的策略和战略。欧盟已经适应了其权力的稀释和其他地区改变的政治趋势。这并不意味着完全放弃民主支持，而是带来了设计民主和理解民主挑战的不同方式。可以通过防御性民主支持的概念来描述和概念化新框架。这涉及重叠但不一定彼此完全协调的不同动力学。 保障民主空间 在其防御方法的第一个轴心中，欧洲当前的议程不是关于积极将民主扩展到新领域，而是关于在越来越敌对的环境中维护一定程度的开放政治空间并防止反民主趋势恶化。这是对日益增长的威胁的反应，主要是保护民主岛屿。现在，推出专制政权远远超出了欧洲民主支持的野心，即使一些领导人仍然倾向于以这种自信的语气说话。由于其重点缩小到核心的自由公民权利，因此该议程不像以前那样复制或出口整体销售的“欧盟模式”。 民主支持变得更加间接，因为它适应了不同政权对激进主义者和外部资助的援助计划的更多攻击。大多数欧洲捐助者已经转移了民主资金，为反对政权镇压的个人活动家，博客作者和人权维护者提供支持。在越来越多的国家中，欧盟未能继续提供许多长期的民主支持，其重点主要转向将激进主义者转移到其他国家-例如阿塞拜疆，白俄罗斯和埃及。欧盟人口和人权预算的大幅增加现在用于支付这笔费用。 欧盟的资金也开始优先考虑更间接的政治变革方法。在过去的几年中，随着民间社会组织（CSO ）寻求逃避更严格的国家控制和镇压，它支持激进主义者采取不那么公开的政治策略。在许多狭窄的民主空间中，民主支持计划已将其重点从最敏感的政治和与权利有关的问题转移到不太直接的政治主题，例如文化和艺术，环境，教育和青年，媒体多样性以及性别和残疾权利。这些举措并不是全新的，但近年来，随着民间社会组织为应对更严格的政权限制而将行动转向不那么政治化的方向 ，这些举措变得更加普遍。 作为这一趋势的一部分，欧洲捐助者越来越多地支持备受瞩目的民主民间社会组织与鲜为人知的非正式和基层公民团体、倡议和运动接触，这些团体试图通过当地社区项目开展工作，这些项目不太容易受到政权的攻击。今天捐助者的精神是，在社区一级和地方问题上，可以保留比在国家首都最有争议的政治领域更民主的空间。欧洲民主援助也更多地面向从事经济活动的民间社会组织，这些活动可能与基于权利的问题提供一些联系。一个值得注意的例子是对社会企业家的支持增加，因为政权往往热衷于为这种面向社会的经济活动留出空间，即使他们压制政治民间社会组织。 当机会出现时，欧洲民主的支持仍然试图向外推动民主的边界，但这一方面比过去更加温和和次要 。即使出现了某种程度的积极民主突破，欧盟也经常发现自己试图限制随后的瓦解，并被迫回到防御模式。它在亚美尼亚、埃塞俄比亚和突尼斯的政策就是这种驱逐的例子。在2010年代，一些最大的欧洲民主援助拨款已从积极建立民主潜力转变为旨在限制不稳定和体制瓦解的范围较窄的投资组合；例如，在阿富汗，科索沃，缅甸和巴勒斯坦领土。2欧盟还有效地将更具扩张性和前瞻性的资金外包给了欧洲民主基金会等组织，明确表示，在挑战非民主政权时，欧盟及其成员国可以否认。 所有这些资金调整的总体目标是保护关键的公民基础设施-网络，枢纽，空间，社区论坛等，为活动家和公众提供机会，以满足，审议和计划行动，以解决公民或社会经济需求。随着越来越多的政权阻止标准形式的赠款，欧盟捐助者也被迫转向其他方式向民主改革者提供资金，比如非常小额的现金转移，甚至是非常非正式的加密货币。现在的目标不是在政权类型层面进行大规模的系统性转型，而是在受到威胁时帮助保护适度的基本社会资本和公民机构。3长期以来 ，欧盟一直被批评为追求正式的，有限的民主而没有广泛的人权或社会权利。4然而，向防御性民主支持的转变似乎恰恰相反：分散了旨在捍卫核心基于权利的激进主义的资金倡议，而没有任何系统性民主化或政权转型的自负。 作为秩序保护的民主支持 在防御方法的第二个轴心中，民主支持已被重新定义为应对国际秩序中不利于欧盟战略利益的系统性变化的组成部分。这涉及一些相当自信的外交，但在某种意义上是防御性的，因为它融合了对陷入困境的自由秩序和民主秩序的保护。这一系列政策不一定是作为单一连贯战略的一部分来制定或实施的，以及上文概述的民主筹资变化。相反，这是一种更加倾斜的民主方法，并不总是与实地支持计划完全一致。但是，它充满了寻求保护核心自由主义规范免受攻击的相同精神。尽管这种对塑造有利于民主的地缘政治生态系统的担忧在美国最为突出S.政策，它也越来越多地出现在欧盟战略中。5 对地缘政治秩序的关注已成为欧洲民主议程框架的重要组成部分。它涉及到日益增强和日益占主导地位的欧洲 对自由秩序核心方面的攻击的关注。对维护基于规则的秩序的承诺是欧盟对外关系的优先事项，在正式的政策声明和演讲中重复了很多。这种防御性战略重点重塑了欧盟的民主支持。以前，这一议程总是以出口民主为基础。 如今，欧盟领导人经常谈论在国际系统层面遏制专制对民主规范构成的威胁。从这个意义上说，民主支持现在是欧盟更广泛的“保护力量”精神的一部分。6 这在近年来的一些举措中很明显。2019年，欧盟成员国发布了关于民主支持的理事会结论，他们上一次在2009年这样做。 这两个关键政策声明之间的差异正在揭示：2019年的一个框架民主支持改变全球权力平衡，并作为议程的一部分 在2009年的地缘政治基调中支撑起自由的秩序概念。7此后，许多成员国与不同地区的民主国家建立了新的安全伙伴关系，并将其定为捍卫民主国家免受专制威胁。 与秩序相关的转变在民主峰会（S4D）进程中也很明显，在该进程中，民主国家已承诺进行协调以防御全球极权主义的动态。这一过程始于2021年，在美国S.领导，从那以后获得了一些势头。尽管最初存在一些矛盾情绪，但欧洲国家逐渐加深了对S4D的参与，承认需要建立更广泛的全球伙伴关系，以帮助捍卫国际秩序中的民主价值观。从这个意义上讲，S4D已成为欧盟与多边主义和全球秩序有关的更广泛战略的一部分，这是其民主议程的独特转变。 S4D尚未发挥特别好的作用，并且受到多种怀疑和批评。它的参与者在管理所谓的民主地缘政治的最佳方式上仍然存在分歧。美国和欧洲国家赞成采用大帐篷的方法，将许多民主记录远非完美的政府纳入S4D，正是因为支持民主与捍卫全球秩序之间的联系已经收紧。虽然欧盟本身不是参与者（由于匈牙利因其民主倒退而被排除在外），但欧盟委员会和成员国在S4D的17个主题队列中的11个中担任共同领导。在2023年3月低调的第二次峰会之后，欧洲各国政府支持韩国在2024年3月主办第三次峰会的提议，以推进这一进程。S4D面临的挑战是制定一种新的民主支持方法，以有效地解决与多边秩序有关的问题。 欧盟的旗舰全球门户倡议也符合民主支持的订单防御模型。欧盟将其描述为中国“一带一路”倡议 （BRI）的民主替代方案。全球门户是一项基础设施融资计划，与古典民主支持几乎没有相似之处；其第一轮融资中的大多数项目都在非洲和亚洲的非民主国家，它并不关心在这些地方煽动任何形式的公开政治动态。然而，政策制定者强调，全球门户将成为欧盟最强大的外交政策工具之一 ，民主价值观是其六大核心原则之一。欧盟承诺，该倡议资助的项目包含透明度，问责制，公民协商，劳工权利和性别平等的保证。这样做的逻辑是动员这些规范，以反对“一带一路”倡议，并将其他国家束缚在以这些多边或相关原则为基础的经济空间中。8无论是否真的如此，它都代表着欧盟概念化保护民主原则的方式发生了显着变化。 经济安全的优先次序是欧盟政策的另一个根本性变化，对民主政策具有交叉影响。欧盟在这一领域的新战略的基础是，现在将通过额外的外部经济政策来塑造 优先考虑，包括捍卫自由秩序和遏制威权。这孕育了一种无处不在的说法，即经济安全战略正在被用来限制对自由秩序的威权威胁并捍卫民主规范。它表现为更严格的规则，以限制某些技术向专制竞争对手的转让，并筛选这些政权的外国投资。同样，这与古典民主的促进有很大不同，欧盟的经济安全政策不包括在威权国家传播民主规范的直接目的。但是，它们在名义上确实具有政治意义，以至于它们寻求利用经济力量来支撑全球秩序中的民主规范。 也许最引人注目的是，俄罗斯对乌克兰的战争促使欧盟将重点放在与秩序相关的民主方面。欧洲领导人一再将对乌克兰的支持定为对更广泛的国际秩序中的民主规范的支持。欧盟委员会主席乌苏拉·冯·德莱恩在2022年国情咨文演讲中说：“这是一场战争。..对我们的价值观和对我们未来的战争 。这是关于专制反对民主。北约的2022年战略概念将“推进威权主义”定义为主要威胁，并承诺增加对联盟以外国家抵抗专制挑战的支持。9同样，同年发布的《欧盟战略指南针》指出，“欧盟需要采取更加积极的立场来保护其价值观”，安全政策现在必须围绕“治理体系的竞争”展开。.11 至少在形式上，这场战争为与国际体系相关的欧洲安全目