加强法国外国影响力活动的透明度和完整性

OECD公共治理评论 加强 法国外国影响活动的透明度和完整性 解决国外干扰风险的工具 OECD公共治理评论 加强透明度 外国在法国影响活动的完整性 解决国外干扰风险的工具 本文件及其所包含的任何数据和地图均不涉及对任何领土的状态或主权、国际边界划界以及任何领土、城市或地区的名称的任何意见。 所提供的以色列统计数据由相关以色列当局提供，并由其负责。经合组织使用此类数据不应被视为对国际法下戈兰高地、东耶路撒冷和约旦河西岸以色列定居点的状态有任何偏见。 请引用本出版物： 经合组织（2024），《加强法国外国影响活动的透明度和完整性：应对外国干涉风险的工具》，经合组织公共治理审查系列，经合组织出版社，巴黎 ，https://doi.org/10.1787/438da77f-en. ISBN978-92-64-58977-3（打印） ISBN978-92-64-76215-2(PDF) ISBN978-92-64-31764-2(HTML) ISBN978-92-64-77231-1(epub) OECD公共治理评论ISSN2219-0406（印刷） ISSN2219-0414(在线) 照片信用：封面©感觉不错工作室/Shutterstock.com。 经合组织出版物的更正可在以下网站上找到：www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm。 ©OECD2024 使用本作品，无论是数字形式还是印刷版，均需遵守可在<https://www.oecd.org/termsandconditions/>找到的条款和条件。 前言 加强民主国家对抗外来干涉风险的韧性已成为许多OECD成员国的优先事项。尽管这些风险并非新问题且情报界已长期关注 ，但全球化、数字技术兴起以及更开放和参与式治理方式的增加极大地提升了干涉与政治体系不稳定性可能性。由于民主国家更开放透明，因此特别容易受到攻击。近年来，多起干涉事件展示了这一趋势，包括选举干预、虚假信息运动、政治资金筹集和隐蔽游说活动等。 鉴于威胁的多维和协调性质，政府可以采取多种措施来应对。法国已经建立了稳固的法律和机构框架，以处理来自多个角度的外国干涉风险。然而，如最近的一些议会报告所指出的，这一框架仍需加强。这些报告中确定的改革优先事项包括提高公共领域内自然人或法人实体与代表外国国家利益进行影响力活动之间的联系透明度，并加强对公私流动的更严格控制。 在其强化民主倡议下，经合组织（OECD）正在协助公共生活透明度高当局（HauteAutoritépourlatransparencedelaviepublique–HATVP），探讨如何加强外国影响力活动的透明度和诚信。本报告识别了适应法国背景的具体行动，以确保外国影响力活动的透明度，阻止通过模糊游说活动进行的外国干涉企图，并确保公共与私营部门流动的控制更好地考虑了这一风险。 本报告中的分析和建议基于与负责公共诚信和国家安全问题的法国公职人员以及学术界的访谈，同时也参考了澳大利亚、美国和英国国际同行的交流。此外，该报告还借鉴了经合组织（OECD）关于外国干涉的工作以及《关于公共诚信的经合组织建议》和《关于游说透明度和诚信原则的经合组织建议》等标准。 通过采纳本报告提出的建议，法国将能够更好地识别外国干预的风险，并加强公共生活的透明度。 本报告于2024年4月19日经经济合作与发展组织（OECD）公共治理委员会通过书面程序批准并解密以供出版，并由秘书处准备出版。 4 Acknowledgements 本报告由经合组织（OECD）公共治理司（GOV）起草，该司由ElsaPilichowski女士领导。报告由GOV的反腐败与政府诚信部门准备，该部门由JulioBacioTerracino先生领导。报告由CharlesBaubion和PaulineBertrand起草，LiudasZdanavicius和CarissaMunro提供了贡献。报告得到了编辑协助，并为出版做好了准备，由MeralGedik负责。 经合组织感谢高级管理局对公共生活的透明度（HATVP）在整个项目中的支持。 经合组织（OECD）对参与了自2023年12月15日至2024年1月25日进行的事实查找任务中组织的讨论，以及2024年3月15日举行的初步分析结果咨询研讨会的所有相关方表示感谢。这份报告特别得益于与负责国家安全问题及防止和打击外国干涉的法国政府机构代表的讨论，包括国防与国家安全总秘书处（SGDSN）、警惕与防范外国数字干扰服务（VIGINUM）、情报处理及反秘密金融网络行动处（TRACFIN）、欧洲事务部（DUE）下设于外交与国际合作部（MEAE），内部安全总局（DGSI）以及内政与海外事务部下设的欧洲与国际事务部门（DAEI）。此外，还受益于国家行政院的研究与报告部分的讨论。 经合组织还想对参与这些访谈的研究人员和专家表示感谢，他们的贡献至关重要，例如大卫·科尔（DavidColon），巴黎政治学院（SciencesPo）历史系的副教授及研究员；保罗·查伦博士（Dr.PaulCharon），战略研究研究所（IRSEM）情报、战略预见与影响部门负责人；以及IRSEM的研究员马修·奥迪内特（MaximeAudinet）。 此外，报告还得益于2024年1月24日和2月2日在与HATVP会面期间组织的访谈中，来自其他国家负责实施相关公共政策机构所提供的见解。这些机构包括美国司法部、澳大利亚联邦检察长办公室以及英国内政部。 最后，本报告基于欧盟委员会和经合组织政府代表于2023年11月14日在经合组织总部举行的高级对话会上分享的见解，以及 2024年3月28日公共诚信与反腐败工作队（PIAC）讨论的内容。 目录 前言3 Acknowledgements4 Executive摘要8 1应对外国干涉的风险：经合组织的优先事项国家10 11.导言11 12.从影响力到国外干扰11 13.外国干涉全球化的风险增加世界12 14.经合组织对外国风险的处理方法干涉13 15.透明度：应对外国风险的重要杠杆干扰18 参考文献21 2加强应对外国干涉的框架法国23 21.外国干涉：法国的优先事项政府24 2.2.外国干涉是法律框架和公共当局充分涵盖的现象法国25 2.3.法律和制度框架需要加强，以更好地从公共生活的透明度和侵犯的角度来应对这一问题。完整性28 参考文献29 3通过专门的方案30 31.导言31 32.界定透明度所涵盖的外国影响行为者和活动方案33 33.界定外国影响活动的目标方案41 34.定义外国影响力的透明度要求活动44 35.确保遵守透明度义务48 3.6.界定管理、监测、调查和 impositive处罚50 参考文献55 4加强适用于外国影响活动的诚信标准法国58 41.导言59 64.2.加强适用于公职人员和利益代表的道德义务 关于外国影响力59 4.3.加强对外国前公职人员职业生涯的控制实体60 参考文献62 附件A.美国《外国代理人登记法》（FARA）国家63 附件B.《外国影响透明度计划》(FITS)澳大利亚70 附件C.美国的外国影响注册计划（FIRS）王国78 附件D.欧洲议会和理事会提议指令，在内部市场建立一致的透明度要求。代表第三人进行的利益代表国家82 Figures 图1.1。十分之四的人信任他们的国民政府13 图1.2.拥有透明度工具的国家代表开展某些游说活动 外国政府透明20 TABLES 表2.1.致力于防止和打击外国干涉的机构的机构概况法国25 表2.2.政党私人筹资和选举规则摘要运动27 Table3.1.ForeigninfluencingactivitiescoveredbytheAustralianFITS39 Table3.2.PublicdecisionscoveredintheUnitedStates,UnitedKingdomand澳大利亚43 表3.3澳大利亚和美国的申报频率States46 表AA.1.FARA中“外国委托人”和“外国代理人”的定义64 表AB.1.澳大利亚“外国委托人”的定义(FITS部分10)71 表AB.2.FITS含义内的“可注册”活动73 TableAD.1.Actorscoveredbythe指令83 表AD.2.指令83 BOXES 方框1.1.经合组织中使用的“外国干涉”的定义司法管辖区14 方框1.2.最近国外的例子干扰16 Box2.1.TheNationalIntelligenceStrategy(2019)24 Box3.1.Theidentityofthirdpartiesonwhosebehalfinterestrepresentationactivitiesarecarriedoutinthe 新HATVP指导方针33 Box3.2.Mappingofforeigninfluence演员34 方框3.3。当前系统中属于利益代表的活动不足 适应国外影响38 方框3.4.加拿大游说专员办公室关于 |7 向基层游说法案通信40 盒3.5.推广外国国家的正面形象：一项普遍活动，未具体提及公共决策或民主进程44 Box3.6.DisclosurestatementfortheAustralianForeignInfluenceTransparency方案47 方框3.7。美国外国影响登记计划的两级报告制度王国48 方框3.8。外国影响透明度计划澳大利亚49 方框3.9。加拿大关于外国影响透明度的优点的公众咨询registry.51 8 遵循经合组织关于以下方面的出版物： https://twitter.com/OECDhttps://www.facebook.com/theOECD https://www.linkedin.com/company/organisation-eco-cooperation-development-organisation-cooperation-developpement-eco/ https://www.youtube.com/user/OECDiLibraryhttps://www.oecd.org /newsletters/ |9 执行摘要 近年来，外国干预法国的风险已成为主要问题，占据头条新闻。尽管法国已有健全的法律和制度框架来应对这些风险，特别是通过情报机构及其支持机构，有必要补充现有的机制，以公共治理工具的形式加强公共生活的透明度和诚信。本报告探讨了建立针对在公共领域运营、代表外国国家利益进行游说和影响力的自然人或法人利益的透明度框架，以及强化对特定公职人员和公务员在公私部门间流动的监控。 主要发现 法国已发展出多种公共政策工具以从多角度应对来自各种渠道的外国干预风险，特别是在通过其刑事法律体系打击侵犯国家基本利益的违法行为、针对政治融资的监管工具、监督游说活动（在法国法律体系中定义为“利益代表”）、反腐败、影响兜售和非法利益获取的斗争，以及审查外国投资或打击外国数字干扰的行政系统。然而，这些措施仍然存在不完整性，正如各种议会报告所指出的那样，透明度和公共生活的廉洁性被确定为加强法国面对日益增长的民主进程干涉风险时行动的关键领域。 例如，法国自2016年通过SapinII法案以来就已设有游说框架。外国公司被要求在利益代表登记簿上注册，并报告其游说活动以及分配给这些活动的资源，与国内公司一样。从2023年10月起，根据法国透明公共生活高级管理局（HauteAutoritépourlatransparencedelaviepublique,HATVP）新指南生效，第三方国家现在还必须将其作为咨询公司的客户进行申报 ，如适用。然而，SapinII法案并非专门针对外国影响力活动设计，且存在一些限制，尤其是在其适用范围方面。例如，公众舆论作为一种间接影响公共决策和民主进程的方式并未涵盖在内，而越来越多的外国影响力活动