债务促进发展掉期 ： 一个方法框架

2024年7 月 发展转移的债务：方法框架 IMF工作人员定期编写文件，提出新的IMF政策，探索改革方案，或审查现有的IMF政策和业务 。由IMF和世界银行工作人员编写并于2024年7月完成的报告已经发布。 该报告是由货币基金组织和世界银行工作人员编写的。本文表达的观点是货币基金组织和世界银行工作人员的观点，不一定代表货币基金组织或世界银行执行局的观点。 基金组织的透明度政策允许删除市场敏感信息，并在公布的工作人员报告和其他文件中过早披露当局的政策意图。 IMF政策文件的电子版可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织华盛顿特区 ©20[xx]国际货币基金组织 发展掉期债务 方法框架 执行摘要 本说明的目的是帮助利益相关者优化其关于何时，何地以及如何使用债务换发展互换（“债务互换”）的决策 ，确保它们为所有相关方带来预期的利益。它还提出了构建这些机制的新方法，使其交易负担更少，更具可持续性，同时保持履行政策和支出承诺的问责制。债务互换是政府与一个或多个债权人之间的协议，以一个或多个负债1取代现有的主权债务，其中包括对特定发展目标的支出承诺。这些目标可能包括自然保护、气候行动 、教育、营养、支持难民等。支出承诺通常与该国执行重要发展政策的决定有关。 本说明提供了一个评估和加强债务互换的框架。它侧重于两个关键方面:(1)使用债务互换的适当性，即在哪些债务情况和国家中债务互换有用？(2)从财政政策和部门方案的角度来看，支出方案承诺的充分和加强设计。 发展掉期使用债务的适当性每个拟议的发展互换债务都应进行全面评估，以验证其对国家是否可行和有益。从债务和财务角度来看，关键标准包括：（i）该国的初始债务状况和互换对债务可持续性的影响，（ii）债务人的净财务收益，（iii）该国的债务管理能力和对透明度的承诺；（iv）借款人和捐助者的机会成本。 有可能成为互换的良好候选者的国家是那些面临“中等”或“高”债务危机风险的国家，其可持续前景面临暂时的流动性压力，通常是较小的经济体，并且该交易可以在提供关键的短期救济和改善债务可持续性前景方面产生影响。对这些国家来说，债务互换可以帮助平滑债务摊销概况，代表健全的负债管理，同时支持高影响力的发展项目。各国需要有强大的债务管理能力来记录和报告互换，并掌握交易的财务、财政、支出管理、法律和运营影响。掉期交易本质上是复杂的，所有相关方都需要致力于提供最高水平的透明度，以充分评估掉期交易的好处，并由包括民间社会在内的相关利益相关者进行审查。 1该国承诺为互换的发展目标（例如海洋保护基金）付款，这是一项负债，减少了可用于其他目的的未来现金流量，类似于债务，尽管这不是将包括在债务统计中的债务负债。 债务水平不可持续的国家或需要(或已经进行)全面债务重组的国家不适合进行债务置换，因为债务置换不是恢复债务可持续性的适当工具。在这些情况下，所有债权人都必须大幅削减债务，并制定资金充足的宏观经济调整方案。然而，债务置换可以被认为是重组后的“充值”措施。 对于信用强且债务困境风险较低的国家，回购掉期（市场债务用低成本债务回购）可能效率低下，因为现有债务和新债务之间的成本差异可能很小，而交易成本却很高。尽管如此，双边掉期（官方双边债务被注销或交换）仍可能是可行的选择。 充足和强化的支出计划承付额设计作出适当支出承诺，同时提高债务换发展互换的效率和效力的关键标准是支出方案与国家优先事项的一致性、从支出效率角度来看的充分性(包括分配效率)以及在国家更广泛的支出范围 内的财政可持续性。此外，在某些情况下，可能有必要从全球公共产品的角度来检查收益，特别是当选定的支出在没有债务互换的情况下不会发生时。 债务换发展互换可以适用于广泛的公共支出计划。一个关键目标是确保支出承诺与国家的发展目标和战略完全一致。这些新的支出承诺维持或提高预算的整体效率至关重要。除了这些主要考虑因素之外，还应对每项潜在交易评估三个额外方面，以减轻债务国的负担，同时保持问责制:第一，指定支出的程度，第二，执行安排，第三，监测、核查和问责机制。这些因素有助于确保债务交换不仅提供财政救济，而且有效促进可持续发展，而不会对债务国施加不当限制。 本说明提出了一种新的，更灵活的支出承诺方法，旨在发展成果和成果，而不是侧重于投入。它还主张更多地依赖国家系统进行监督和监测。在一系列的设计选择中，从严格的支出指定用途和资源围栏（这是迄今为止大多数掉期交易的特征）到在国家方案下更灵活，“更柔和”的指定用途以及基于取得的成果的非指定用 途方式，本说明支持更频繁地使用后者。许多国家在公共财务管理治理和监测系统方面取得了重大进展，债务换发展的新方法应该承认这一进展。 总体而言，在世界银行等国际金融机构的支持以及非政府组织和其他机构的持续支持下，减少专款专用和对国家系统和机构的更大依赖可能会增强国家自主权。反过来，这将导致更好的实施，结果，并最终随着时间的推移，甚至超过合同期限，所需方案的可持续性。此类交易的成本也将更低，从而改善债务互换的价值主张。 由世界银行和国际货币基金组织工作人员编写。本报告中表达的观点不一定反映货币基金组织和世界银行执行局的观点。 缩写列表（按字母顺序） 缩写 完整形式 BPS 基点 CAC 集体行动条款 CD 能力发展 CPIA 国家政策和机构评估 DeMPA 债务管理绩效评估 DM 债务管理 DMO 债务管理办公室 DMS 债务管理策略 FX 外汇 IFIs 国际金融机构 IMF 国际货币基金组织 MDB 多边开发银行 NB 净收益 NGO 非政府组织 PD 违约概率 PEFA 公共支出与财务问责 PFM 公共财政管理 PforRs 世界银行成果业务计划 PV 现值 SPV 专用车辆 TA 技术援助 TF 信托基金 USD 美元 US 美国 I.Background 1.发展债务互换（“债务互换”）是政府与一个或多个债权人之间的协议，以一种或多种债务代替主权债务，这些债务需要随着时间的推移为实现发展目标做出支出承诺，例如自然，保护，气候行动 ，教育，营养，对难民的支持等。 2.通常需要对支出承诺资金进行限制，通常是通过建立新的政府信托基金或实体来管理由专用承诺支出资助的项目。债务存量减少，如果新的支出承诺低于原始债务还本付息2，对预算资源的索赔(从而减少了流动性压力)。用当地含量高的支出代替外币还本付息也可以改善国际收支并刺激当地经济，尽管类似的效果也适用于赠款。掉期的吸引力在于，它们建议同时应对两个紧迫的全球挑战：多重冲击和利率上升导致的高负债，以及迫切需要投资于气候行动和其他发展目标。 3.然而，这些交易通常很复杂，行政成本很高，有预先的财务安排费用，并且严重依赖捐助者通过赠款、优惠融资或担保/信用增级提供补贴——这通常限制了它们的规模。在1987年至2021年期间，每年用掉期处理的债务总面值平均为1亿美元，其中许多交易低于1000万美元。这使得分配给预定的发展承诺的数额更少。考虑到全球为更好地使国际金融与气候目标保持一致而做出的努力，对这些交易的兴趣一直在增长，并且在过去三年中看到了更多的交易，包括在巴巴多斯，伯利兹，厄瓜多尔和加蓬。 4.本说明中考虑的发展互换债务可分为两类，具体取决于所互换债务的债权人类型：（i）双边债务互换-当官方双边债务被注销或互换以换取对特定性质或其他发展目标支出的承诺时，以及 （ii）商业债务（或回购）掉期，以私人债权人持有的债务为目标。3Thelattermayincludebondsorcommercialloans.AexampleofabilateralswapistheUS-Perudebt-for-natureswap4，从而将向美国的债务偿还部分重定向到正在投资于环境倡议的基金。巴巴多斯，伯利兹，厄瓜多尔和加蓬最近进行的掉期是国际交易主权债券的商业掉期的例子。这些国家收缩了信用增强的债务，并使用了收益 2或者，当新负债低于旧负债时。 3本说明不考虑国内债务或向多边开发银行和其他国际金融机构的债务互换。 4有关详细信息，请参阅“美国与秘鲁签署2000万美元债务互换协议以支持亚马逊保护” 在资本市场回购债券，将部分偿债储蓄（新旧债务之间的偿债差额）用于保护。因此，这种类型的互换涉及将一个无担保债务（债券）交换为两个（或更多）新债务（新的担保债务和支出承诺） 。 5.本说明提供了评估发展掉期债务的框架。具体而言，该说明侧重于两个关键方面：（1）使用债务换发展的适当性-在哪些债务情况和国家中，债务换发展的有用性；（2）从财政政策和部门支出计划的角度出发，适当和加强了支出计划承诺的设计。 II.评估发展互换债务的关键考虑因素 a.发展掉期使用债务的适当性—在哪些债务情况和国家中，债务发展互换有用吗？ 6.在确定债务是否适合发展掉期时需要考虑的标准包括（i）该国的初始债务状况以及掉期对其债务可持续性前景的影响，（ii）与债务互换交易相关的净财务收益，（iii）该国的债务管理能力和对透明度的承诺，以及（iv）鉴于互换的复杂性和交易成本，借款人和捐助者的机会成本。下文所述的这些标准也是通过应用一个实施框架来实施的，该框架包括一个决策树和一个衡量各国债务互换交易净收益的定量公式。 国家的初始债务状况和互换对债务可持续性的影响 7.当一国的债务状况很可能需要进行全面而深入的债务重组以恢复可持续性时，掉期通常是不合适的。这些交易可能成为债务重组的障碍，而不是在这些情况下有所帮助。此外，鉴于其规模相对有限，掉期交易可能不足以为恢复有偿付能力问题的国家的债务可持续性做出有意义的贡献。此外，在各国通常经历重大财政紧缩时，与互换相关的支出指定用途增加了预算刚性，可能使合并工作复杂化。掉期还可能使决策者的注意力从债务困境的真正根源上转移开，并推迟旨在恢复适当宏观经济政策框架的及时政策。对于重组过程，与一个或几个债权人的互换会使债权人复杂化。 协调和负担分担。在回购掉期发行的新债务违约的情况下，掉期获得的任何财务收益在很大程度上变得无关紧要。5 8.支出承诺负债的处理也具有挑战性。在某些情况下（例如最近的伯利兹掉期），支出承诺的违约会引发新债务的违约，激活担保并产生直接债务。6鉴于最近所有回购掉期中都存在信用增级，违约也会改变债权人的构成。预计多边担保的债权将被排除在全面重组之外，其他债权人减债的负担将会增加。在评估互换的成本和收益时，应考虑到保证可能给最终重组带来的复杂性。官方双边债权人在最近的大型掉期交易中提供了大部分担保，在官方债务重组中，有完善的程序来处理此类担保。但是，他们进一步扩大这些保证的能力可能受到限制。 9.在某些情况下，互换可以纳入债务重组过程，前提是它们是恢复债务可持续性所需的债务削减的补充(例如，巴黎俱乐部遵循的做法)或在重组后的情况下。例如，如果双边债权人同意削减50%，作为第一阶段全面债务重组的一部分，它可能稍后再次重组贷款，以将剩余50%的部分换成发展支出承诺。 10.在某些情况下，主要是针对面临流动性压力的小国或国家，掉期可能有助于提高债务可持续性。这需要通过交换足够大的债务存量份额，同时要求将相对较小的偿债储蓄份额用于发展支出，而不是直接有利于债务可持续性目标的份额（减少支出，从而减少财政赤字），从而产生有意义的影响。在未来可能存在偿付能力问题的国家，这将需要调动足够的资源，同时偿还大部分债务组合，对保护/发展作出有意义的承诺，并充分减少对未来收入的要求，以提高可持续性。除小型经济体外，此类资源可能很大，限制了互换在降低债务风险方面的适用性。 11.对于债务困境风险中等或较高、前景可持续的国家，风险主要与较高的近期还本付息有关，而不是对偿付能力的担忧，规模足够大并提供短期流动性减免的互换可能会有所帮助。在这种情况下，发展支出的现金流承诺需要在比被交换债务还本付息更长的时间内分散。这也是。 5对于双边掉期，巴黎俱乐部可以根据过去的先例，考虑对在重组开始之前已经进行了某种形式的债务处