发展中国家主权债务问题一个系统、全面、有效的综合解决框架

２０２３年４月拉丁美洲研究Ａｐｒ�２０２３ 第４５卷第２期ＪｏｕｒｎａｌｏｆＬａｔｉｎＡｍｅｒｉｃａｎＳｔｕｄｉｅｓＶｏｌ�４５Ｎｏ�２ 债务风险研究专题 发展中国家主权债务问题: 一个系统、全面、有效的综合解决框架 徐奇渊孙靓莹熊婉婷 内容提要:在新冠疫情冲击、地缘政治冲突加剧、主要发达国家央行政策突然转向等因素冲击下ꎬ发展中国家主权债务面临着更加严峻的挑战ꎮ这对债务解决机制发挥更大作用提出了更高要求ꎮ但是债务解决机制有效性本身一直面临着巨大挑战:巴黎俱乐部等旧机制存在缺陷ꎬ二十国集团(Ｇ２０)共同框架也没有发挥应有作用ꎮ尤其是过去２０多年来ꎬ国际债权人结构发生了重大变化ꎬ商业债权人的债权占比大幅上升ꎬ双边官方债权人重要性相应下降ꎮ在此条件下ꎬ更多施压于双边官方债权人的债务解决机制难以从根本上改善发展中国家的债务困境ꎬ甚至还会损害现有债权国继续提供新增融资的能力和意愿ꎮ本文提出了解决发展中国家主权债务问题的综合框架:从发展融资理念角度提出了解决机制的系统性ꎬ强调债务危机不仅是金融问题ꎬ更是发展问题ꎻ从参与者范围角度提出了解决机制的全面性ꎬ强调解决机制应包括所有债权人共同参与ꎻ最后从债务处置过程角度提出了解决机制的有效性ꎬ强调了债权人委员会的主导作用ꎬ并且提出了多种债务处置方式相结合的方案ꎮ 关键词:发展中国家主权债务发展融资债权人结构 债务问题解决机制 作者简介:徐奇渊ꎬ经济学博士ꎬ中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员ꎻ孙靓莹ꎬ经济学博士ꎬ中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员ꎻ熊婉婷ꎬ经济学博士ꎬ中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员ꎮ 中图分类号:Ｆ８３１文献标识码:Ａ 文章编号:１００２－６６４９(２０２３)０２－０００２－１６ —２— ２０２０年以来ꎬ新冠疫情、国际地缘政治冲突加剧、主要发达国家突然从长期低利率政策转向高利率政策ꎬ这些都对全球经济、金融稳定带来了巨大冲击ꎬ发展中国家债务的可持续性也面临更加严峻的挑战ꎬ尤其是一些中低收入国家主权债务的脆弱性和风险大幅上升ꎮ①截至２０２３年１月末ꎬ７０个低收入国家中已经有９个国家陷入债务困境、２８个国家处于高风险状态ꎬ占到样本低收入国家的５３％ꎮⒸ 这对国际债务解决机制提出了更高的要求ꎬ同时国际债务解决机制本身还面临着一些新的挑战ꎮ过去几十年以来尤其是２１世纪初以来ꎬ欧美等传统债权国作为发展中国家主权债务中的双边债权人的地位逐渐下降ꎬ而中国的地位则大幅上升ꎮ２０２０年中国在低收入国家(Ｌｏｗ－ＩｎｃｏｍｅＣｏｕｎｔｒｉｅｓ)和中等偏低收入国家(Ｌｏｗｅｒ－ＭｉｄｄｌｅＩｎｃｏｍｅＣｏｕｎｔｒｉｅｓ)所有双边债权人中占比分别达到５７�０％和３６�３％ꎮⒸ 然而ꎬ过去２０多年间所有双边债权人整体上在发展中国家主权债务中的占比地位已经大幅下降ꎮ１９９６年参与“重债穷国倡议”(ＨＩＰＣ)３７个国家的债权人主体是双边债权人和多边开发银行ꎬ商业债权人占比仅为１０％左右ꎮ到了２０２０年ꎬ以债券持有人为主的商业债权人占比提高到了４６％ꎬ同时多边开发银行和双边债权人占比分别为３０％和２４％ꎮ观察中国以外的新兴经济体和发展中国家也可得出类似的结论ꎮ因此ꎬ尽管中国在双边债权人中占比较高ꎬ但是在低收入和中等偏低收入国家公共债务及公共担保债务中占比仅为１５�１％和９�４％ꎮⒶ可见ꎬ在发展中国家主权债务总体解决机制中ꎬ双边债权人对于发展中国家债务问题的解决所能起到的作用十分有限ꎮ 但是在国际舆论和各种多边磋商机制中ꎬ发展中国家主权债务问题的压力则主要集中在双边债权人身上ꎬ中国又是最重要的双边债权人ꎬ因此面临最大 ①徐奇渊、熊婉婷、栾稀:«全球滞胀型债务危机的风险:后疫情时代全球经济展望»ꎬ载«金 融论坛»ꎬ２０２２年第１期ꎬ第３－８页ꎮ ⒸＩＭＦꎬ“ＬｉｓｔｏｆＬＩＣＤＳＡｓｆｏｒＰＲＧＴ－ＥｌｉｇｉｂｌｅＣｏｕｎｔｒｉｅｓ”ꎬＪａｎｕａｒｙ３１ꎬ２０２３�ｈｔｔｐｓ://ｗｗｗ�ｉｍｆ�ｏｒｇ/ ｅｘｔｅｒｎａｌ/ｐｕｂｓ/ｆｔ/ｄｓａ/ｄｓａｌｉｓｔ�ｐｄｆ�[２０２３－０３－０６] ⒸＲｅｚａＢａｑｉｒꎬＩｓｈａｃＤｉｗａｎꎬａｎｄＤａｎｉＲｏｄｒｉｋꎬ“ＡＦｒａｍｅｗｏｒｋｔｏＥｖａｌｕａｔｅＡｄｊｕｓｔｍｅｎｔ－ｃｕｍ－Ｄｅｂｔ ＲｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇＰａｃｋａｇｅｓ”ꎬ２０２３�ｈｔｔｐｓ://ｄｒｏｄｒｉｋ�ｓｃｈｏｌａｒ�ｈａｒｖａｒｄ�ｅｄｕ/ｆｉｌｅｓ/ｄａｎｉ－ｒｏｄｒｉｋ/ｆｉｌｅｓ�[２０２３－０３－０６]ꎮ其数据来自于世界银行国际债务统计数据库(ＩＤＳ)ꎬ数据截至２０２０年年底ꎬ公布时间为２０２２年ꎮ ⒶＲｅｚａＢａｑｉｒꎬＩｓｈａｃＤｉｗａｎꎬａｎｄＤａｎｉＲｏｄｒｉｋꎬ“ＡＦｒａｍｅｗｏｒｋｔｏＥｖａｌｕａｔｅＡｄｊｕｓｔｍｅｎｔ－ｃｕｍ－Ｄｅｂｔ ＲｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇＰａｃｋａｇｅｓ”ꎬ２０２３�ｈｔｔｐｓ://ｄｒｏｄｒｉｋ�ｓｃｈｏｌａｒ�ｈａｒｖａｒｄ�ｅｄｕ/ｆｉｌｅｓ/ｄａｎｉ－ｒｏｄｒｉｋ/ｆｉｌｅｓ�ｐｄｆ.[２０２３－０３－０６]ꎮ其数据来自于世界银行国际债务统计数据库(ＩＤＳ)ꎬ数据截至２０２０年年底ꎬ公布时间为２０２２年ꎮ —３— 的债务处置压力ꎮ另一方面ꎬ多边开发银行、商业债权人在发展中国家主权债务中占比极高且远远高于双边债权人ꎮ但是由于种种原因ꎬ这些主体并未充分参与目前的国际债务解决机制ꎬ包括２０２０年二十国集团(Ｇ２０)平台上推出的 «暂缓最贫困国家债务偿付倡议»(简称«缓债倡议»)和«缓债倡议后续债务处理共同框架»(简称«共同框架»)等机制ꎮ而在过去几十年当中ꎬ欧美等传统债权国的双边债权规模之所以下降ꎬ在相当程度上是因为这些国家为发展中国家提供债务融资的方式发生了转变ꎬ从双边主权借贷模式更多转向了为多边机构放贷提供启动资金的多边模式或由私人部门直接购买主权债券的市场模式ꎮ 在这样的背景下ꎬ中国作为重要的双边债权人面临着更多的国际压力ꎮ事实上ꎬ中国也在积极寻求与国际社会共同解决发展中国家的债务问题ꎬ中国已经成为巴黎俱乐部的观察员国ꎬ并在事实上参照巴黎俱乐部的原则对发展中国家债务进行处置ꎮ２０２０年在Ｇ２０平台上ꎬ中国和其他成员国一道积极推动«缓债倡议»和«共同框架»ꎬ并且在债务处置上做出了主要贡献ꎮ截至２０２１年年底ꎬ中国是Ｇ２０成员中落实缓债金额最多的国家ꎬ获得了国际社会的认可与肯定ꎮ①但是ꎬ中国一己之努力并不能对发展中国家债务问题起到决定性的作用ꎮ为此ꎬ本文分析了发展中国家面临债务问题的原因ꎬ然后对国际债务解决机制中存在的挑战进行了分析ꎬ最后在此基础上尝试提出一个系统、全面、有效解决发展中国家债务问题的综合解决框架ꎮ —发展中国家债务面临的问题及原因 正如著名经济学家艾肯格林(ＢａｒｒｙＥｉｃｈｅｎｇｒｅｅｎ)和豪斯曼(ＲｉｃａｒｄｏＨａｕｓｍａｎｎ)提到的ꎬ发展中经济体无法利用本国货币在海外市场借款ꎬ这是它们经济发展道路上的“原罪”ꎮⒸ这让发展中经济体无法充分拥有分散风险的机会ꎮ当前发展中国家面临的债务危机既源于其固有的内部原因ꎬ但更重要的是受到了外部环境动荡的冲击ꎮ (一)当前发展中国家债务问题呈现三方面特点 第一ꎬ债务规模持续扩大ꎬ债务重组需求大增ꎮ近年来新兴市场与发展 ①中国人民银行国际司:«主权债务重组机制研究»ꎬ北京:中国金融出版社ꎬ２０２２年ꎬ第１５９页ꎮ ⒸＢａｒｒｙＥｉｃｈｅｎｇｒｅｅｎａｎｄＲｉｃａｒｄｏＨａｕｓｍａｎｎꎬＯｔｈｅｒＰｅｏｐｌｅ’ｓＭｏｎｅｙ:ＤｅｂｔＤｅｎｏｍｉｎａｔｉｏｎａｎｄＦｉｎａｎｃｉａｌ ＩｎｓｔａｂｉｌｉｔｙｉｎＥｍｅｒｇｉｎｇＭａｒｋｅｔＥｃｏｎｏｍｉｅｓꎬＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＰｒｅｓｓꎬ２００５� —４— 中经济体的外债总额持续增长ꎬ２０２２年达到１２�２万亿美元ꎬ比２０１９年增加１�６万亿美元ꎬ增幅高达１５％ꎮ在经济下行压力加大的背景下ꎬ新兴市场与发展中经济体的偿债能力有所下降ꎬ对债务重组的需求大幅度增加ꎮ截至２０２２年８月ꎬ国际货币基金组织(ＩＭＦ)年内通过４４个计划发放的贷款总额达到１４００亿美元ꎬ已高于２０２０年和２０２１年年底的未偿信贷额ꎬ救助规模创历史新高ꎮ① 第二ꎬ债券偿债高峰即将来临ꎬ系统性债务风险加剧ꎮ过去十余年里ꎬ发展中国家处于经济上行周期ꎬ发行了大规模的国际债券ꎮ在未来数年间相关债券将较为密集地到期ꎬ新兴市场与发展中经济体由此将迎来偿债高峰期ꎮ２０２３—２０２５年ꎬ非洲国家将有超过１０６０亿的主权债券到期ꎮⒸ自２０２０年以来ꎬ已有阿根廷、赞比亚、斯里兰卡等国先后发生债务违约ꎬ未来债务违约趋势可能进一步蔓延至其他国家ꎮ 第三ꎬ相较于历史高点ꎬ发展中国家当前债务负担相对较低ꎮ虽然发展中国家面临的债务风险快速攀升ꎬ但从债务负担水平来看ꎬ仍未达到２０世纪９０年代的历史高点ꎮ根据世界银行数据ꎬ２０２０年中低收入国家的平均外债占国民总收入之比为２９�１％ꎬ仍低于１９９４年３６�８％的历史高点ꎮⒸ (二)发展中国家债务问题的内部原因 发展中国家面临的债务危机通常是多重因素叠加的结果ꎮ其中ꎬ国内经济结构失衡和政府治理水平不足是重要内因ꎮ一方面ꎬ一些债务国经济结构失衡ꎬ长期倚重初级产品出口、旅游或侨汇等容易受到外部环境影响的行业ꎮ一旦出现外部动荡ꎬ很容易造成其外汇储备枯竭及汇率大幅贬值ꎬ并影响对外偿债能力ꎮ而且一旦受到冲击ꎬ这些国家的宏观经济政策都比较缺乏应对能力和可以动用的资源ꎮ另一方面ꎬ一些债务国的外债在总量和结构上长期失衡ꎮ债务国在举债发展经济过程中ꎬ对风险因素估计不足ꎬ经济发展缺乏自主性和韧性ꎬ最终在危机时期无法偿付累积的外债ꎮ此外ꎬ债务结构失衡也是重要原因ꎬ长期、低利率发展融资贷款和短期、高利率债券搭配不当ꎬ ①«“国家破产”事件接踵而至ꎬＩＭＦ年内救助规模已创纪录新高»ꎬ华尔街见闻网站ꎬ２０２２年９ 月２６日ꎮｈｔｔｐｓ://ｗａｌｌｓｔｒｅｅｔｃｎ�ｃｏｍ/ａｒｔｉｃｌｅｓ/３６７１１５１�[２０２３－０３－０６] Ⓒ唐晓阳:«金融资本的陷阱:国际债券对发展中国家主权债务可持续性的影响»ꎬ清华大学国 际关系学系网站ꎬ２０２２年８月ꎮｈｔｔｐｓ://ｗｗｗ�ｄｉｒ�ｔｓｉｎｇｈｕａ�ｅｄｕ�ｃｎ/ｊｉｎｒｏｎｇｚｉｂｅｎｄｅｘｉａｎｊｉｎｇＺ�ｐｄｆ�[２０２３－０３－０６] Ⓒ世界银行国际债务统计数据库(ＩＤＳ)ꎬ数据截至２０２０年年底ꎬ公布时间为２０２２年ꎮ —５— 以及债券比例过高等结构因素都会抬高偿债成本ꎮ一些债务国举债融资的资金并未流向生产性投资领域ꎬ很大程度上影响了债务国经济发展的后劲ꎮ 以斯里兰卡为例ꎬ新冠疫情和乌克兰危机导致该国旅游业收入锐减、红茶出口和纺织品代工行业萎缩ꎬ外汇收入骤降ꎮ２０１９年后ꎬ斯里兰卡施行了三项主要国内政策ꎬ即减税、印钞、推行绿色农业ꎬ这些措施不仅增加了财政赤字、引发恶性通胀ꎬ还最终影响到粮食产量ꎬ引发前所未有的粮食危机和国内动荡ꎮ在该国外债存量中ꎬ短期债务和私人债权人占比高达４５％ꎬ而这部分债务最容易出现资本外逃和利率大幅波动ꎬ这也导致其偿债成本迅速上升ꎮ２０２２年６月ꎬ该国债务危机爆发ꎬ可以说是历史债务积累、国内政策失调与外部负面冲击的共同结果ꎮ (三)发展中国家债务问题的外部原因 除了新冠疫情、乌克兰危机和气候灾害等不确定性事件以外ꎬ发达国家的货币政策、金融创新工具等是导致发展中国家债务问题的重要外部原因ꎮ 首先ꎬ发达经济体的金融机构是很多新兴和发展中国家的主要私人债权人ꎬ这些机构所提供的非优惠性融资对部分国家的债务盲目扩张和巨额还款压力负有不可推卸的责任ꎮ以近期陷入债务危机的赞比亚为例ꎬ美国贝莱德集团(Ｂｌａｃｋｒｏｃｋ)是已知范围内持有该国债券规模最大的商业金融机构ꎬ金额高达２�２亿美元ꎬ债券在其中占比近７％ꎮ尽管赞比亚已陷入危机ꎬ但预计贝莱德仍将从投资该国债券中获取１１０％以上的巨额利润ꎮⒸ作为私人债权人ꎬ贝莱德没有参与２０２０年期间的«缓债倡议»ꎬ也未对任何债务进行重组或减免ꎬ并仍将享有８％以上的高额利息回报ꎮⒸ 其次ꎬ从利率角度来看ꎬ对高债务国家