当前地方债务相关政策回顾与展望

地 隐 政策季报 2024年1月1日—6月30日 地方政府与城投行业研究 方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 当前地方债务相关政策回顾与展望 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖yhwang@ccxi.com.cn 梁蕴兮yxliang@ccxi.com.cn 【城投行业2024年上半年回顾及下阶段展望之市场运行篇】净融资降幅超九成、重点省份融资更为受限,关注化债中的收缩效应与付息压力，2024-7 2024年一季度地方债与城投行业政策梳理与展望，2024-4 【城投行业2024年一季度回顾及下阶段展望之市场运行篇】化债约束下重点区域融资受限，14省借新还旧达100%，关注城投付息压力及区域投资压力，2024-4 2023年地方债与城投行业政策梳理与展望， 2024-1 【城投行业2023年回顾及2024年展望之市场运行篇】一揽子化债下融资改善但基本面仍承压,关注“名单制”下融资分化及转型风险，2024-1 【城投行业2023年回顾及2024年展望之市场运行篇】一揽子化债下融资改善但基本面仍承压,关注“名单制”下融资分化及转型风险，2024-1 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 主要观点 党的二十届三中全会对财政及地方债务领域作出重要部署，提出“深化财税体制改革”“合理扩大地方政府专项债券支持范围”“完善政府债务管理制度”“建立防范化解隐性债务风险长效机制”“加快地方融资平台改革转型”。本文梳理了上半年地方债务领域重要政策，并结合当前现状与三中全会要求，对下阶段政策进行展望。 上半年政策盘点：中央财政发力稳增长，地方探索化债新方式 中央财政发力稳增长，万亿国债发行启动。赤字率拟安排3%并向中央倾斜；推动2023 年增发国债项目加快建设实施，6月底前基本全部开工建设，并强化资金使用监管；万亿超长期特别国债于5-11月集中发行，投资项目积极储备；新增专项债限额3.9万亿再创新高，用作项目资本金范围新增“保障性住房”，支持范围新增“独立新型储能”、“重点流域水环境综合治理”两个子领域。 化债政策细化、方式多元，重点区域探索“统借统还”、“央行SPV”等方式。“控 增”方面，“47号文”“14号文”打补丁一揽子化债，进一步严控重点区域投资，并 拓展重点化债区域范围；多省关停辖区内金交所，审计署强化城投金交所违规举债的审计与披露，城投非标监管进一步趋严。“化存”方面，贵州、天津分别发行特殊再 融资债624.99亿、462.67亿；宁夏、广西等重点省份以政策行贷款、银团贷款置换债务；贵州率先开启城投债“统借统还”探索；广西获批46亿元中央应急流动性贷款； 甘肃、陕西、重庆、吉林、山东、四川等地探索设立应急周转基金；中央强调加速政府拖欠企业欠款清偿，健全防范拖欠账款长效机制。转型方面，中央要求加速分类推进融资平台改革转型，云南、辽宁等多地提出压降融资平台数量和债务规模目标。 省以下财政体制改革加速推进，贵赣浙苏印发实施改革方案。超七成省份提出将推进 省以下财政制改革作为2024年目标之一；贵赣浙苏4省印发省以下财政体制改革方案。 现阶段政策影响：政府债务结构有所优化，化债收缩效应显现 中央财政发力支撑稳增长，央地债务结构进一步优化。上半年专项债发行偏慢，但去年增 发国债项目基本开工、超长期特别国债于5月下旬启动发行对基建投资形成支撑。当前地方财政承压，政府部门杠杆向中央倾斜有助于缓解地方支出压力，优化央地债务结构。 化债推进下地方广义债务增速回落，流动性风险阶段性缓释。2023年中诚信国际口径地方 广义债务增速由11%回落至8%，城投负债增速收敛于社融增速以下，融资成本显著下滑。 化债“收缩效应”逐步显现，重点区域化债与增长平衡难度加大。地方财政持续承压，疫情以来刚性支出压力较大，叠加一系列化债文件出台，地方政府投融资受限，重点区域投 资压力加大，或对地方经济发展产生一定制约。 融资收紧城投转型加速，警惕表面转型等潜在风险。城投退平台现象增多，市场化经营主体数量增加，产业类平台组建加快，但需警惕表面转型、激进转型的潜在风险。 三中全会后地方债务领域政策展望 加快专项债发行使用并加大投资撬动，适当加大“央进”力度。推动专项债加快发行使用， 合理扩大投向领域和用作资本金范围，并继续加强项目储备，强化全流程监管。必要时加 大“央进”力度，适时调升年内赤字，以增加中央赤字为主，通过增发国债减轻地方压力。 持续推进化债加速城投转型，推动构建地方债务长效机制。短期或继续盘活发行特殊再融资债，加大金融化债力度，统筹各类资源化债，并结合各地化债进度及发展需求动态调整 化债政策；同时将加快推进融资平台转型，更加注重产业化、市场化转型的实质。中长期仍将持续深化财税领域改革与新旧动能转换，建立完善防范化解隐性债务风险长效机制。 进一步理顺央地关系，深化税制改革与事权责任改革。进一步理顺央地关系，优化央地事 权及支出责任划分；优化结构、拓展税源，建立与新业态相适应的税收制度；持续推进省以下财税体制改革，下阶段或有更多省份深化改革，努力提升市县财力同事权相匹配程度。 www.ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 2024年上半年，在经济修复尚不稳固背景下，积极财政政策靠前发力，以中央加杠杆为主支撑基建和经济增长；同时，地方化债持续推进，“47号文”“14号文”相继出台进一步落实落细化债政策，地方政府投融资监管趋严，重点区域积极探索化债新方式，城投改革转型加速推进。当前化债已取得阶段性成果，但投资收缩效应日益显现，且区域分化加剧，二季度以来监管部门更加重视高风险区域化债与发展的平衡问题。结合实际情况与二十届三中全会部署看，下阶段宏观政策将保证一致性，努力推动实现全年经济目标，政府部门仍将发力稳增长，加快专项债发行使用并合理拓宽支持范围，充分发挥投资带动作用，必要时适度加大中央“进”的力度；同时，进一步深化财税体制改革，加速税制改革与事权责任改革，提升各级财力与事权匹配程度，并继续推进落实一揽子化债，加快地方融资平台改革转型，加速构建地方债务长效机制。 一、上半年政策盘点：中央财政发力稳增长，地方探索化债新方式 上半年，政策以中央加杠杆为主助力稳增长，以“控增化存”和城投转型为核心防范化解地方债务风险。考虑到今年我国经济修复仍面临多重制约，地方财政持续承压，化债政策约束下债务负担较重区域面临防风险和稳增长的平衡难题。此背景下，政策更加强调化债与发展的统筹平衡，在强调经济大省“真正挑起大梁”的同时，进一步要求“高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展”。 （一）中央财政发力稳增长，万亿特别国债发行启动 稳增长背景下，上半年积极财政政策以中央加杠杆为主助力稳增长，并更加注重政府投资带动放大效应和资金使用效率。一是赤字率拟安排3%并向中央倾斜，赤字整体规模达4.06 万亿，较去年增加0.18万亿，且新增赤字均由中央承担，中央赤字占比同比抬升0.9个百分点至82.3%，为历史最高水平。二是推动2023年增发国债项目加快建设实施，强化资金使用监管。截至2月底，去年增发的1万亿元国债资金全部下达到地方，同时监管部门要求增发 国债项目加速建设、于6月底前全部开工建设。为提高资金使用效益，财政部制定《增发 2023年国债资金管理办法》对增发国债项目资金进行全流程监管，促使地方规范使用资金。 三是今年1万亿超长期国债于5-11月集中发行，投向领域将重点聚焦加快实现高水平科技自立自强、城乡融合、区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力等重要领域。今年以 来超长期特别国债投资项目积极储备，在开启发行前第一批符合“两重”建设要求的特别国债投资项目已做好准备、可立即下达投资，有助于资金到位后项目快速落地。四是专项债发行限额创新高，投向领域和用作资本金范围扩容。今年新增专项债限额3.9万亿再创新高，用作 项目资本金范围新增“保障性住房”，支持范围新增“独立新型储能”、“重点流域水环境综合治理”两个子领域，投向范围将向保障性住房土地储备进一步拓宽。一季度新增专项债发行节奏偏慢，4月末政治局会议强调加快专项债债发行使用进度，二季度专项债发行节奏虽较一季度 明显提速，但整体看上半年发行进度较往年偏慢。截至6月末，新增专项债完成全年限额 （39000亿元）的38.14%，较去年低近19个百分点。 （二）化债政策细化、方式多元，重点区域探索“统借统还”、“央行SPV”等方式 地方债务化解仍是当前政策重点，政府工作会议等中央会议强调要“深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展”。上半年化债政策进一步细化，继续以“控增化存”为主落实“一揽子化债”，政府投融资监管进一步趋严，重点区域陆续探索“统借统还”、“央行SPV”等化债方式；同时，分类推进融资平台产业化转型，加速剥离政府融资功能，压降融资平台数量和债务规模。 其一，化债政策细化补充，非标融资监管趋严。一是“47号文”“14号文”打补丁一揽子化债，前者进一步严控重点区域政府投资；后者拓展重点化债区域范围，重点12省之外的 19省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区。二是非标融资进一步收紧，今年 3月以来多省陆续关停辖区内金交所，审计署亦强化城投金交所违规举债的审计与披露。其二，化债手段更加多元。一是通过债务重组、置换等方式化解存量债务。地方债置换方面，上半 年贵州、天津分别发行特殊再融资债624.99亿、462.67亿，河南、辽宁发行特殊新增专项债券或用于偿还地方存量债务。金融化债方面，多个重点省份以政策行贷款、银团贷款置换债务，如宁夏银川用银团贷款置换融资平台非标债务，广西柳州获批政策性银行专项贷款置换 非标债务等。二是支持重点区域到期的公开市场债券融资接续，包括债券本金借新还旧、境 外债券借新还旧，同时支持重点省份在年度债券发行额度内统借统还，贵州已率先开启城投债“统借统还”探索。三是探索应急类资金支持，缓解短期流动性风险。央行“中央应急流动性贷款”资金落地广西，首批额度为46亿元，通过抵质押省级未来转移支付实现；甘肃、 陕西、重庆、吉林、山东、四川等多地积极构建应急周转金机制，用于缓释到期债务风险。四是加速政府拖欠企业欠款清偿。3月国务院总理李强在国务院防范化解地方债务风险工作视频会议上强调要加大清理拖欠企业账款力度、健全防范拖欠账款长效机制；今年审计报告 也重点提出多地存在拖欠账款问题，体现出监管部门愈发重视政府拖欠账款清偿问题。其三，多地顺应中央要求加速分类推进融资平台改革转型。上半年，《政府工作报告》、国务院防范化解金融会议，以及《国务院关于2023年中央决算的报告》等多个中央会议及政策文件均 提出要分类推进融资平台公司改革转型。此背景下，多地加速推动平台转型升级，今年以来云南、辽宁、江苏等多地提出压降融资平台数量和债务规模目标。 （三）省以下财政体制改革加速推进，贵赣浙苏印发实施改革方案 在中央“谋划新一轮财税体制改革”要求下，今年上半年省以下财政体制改革加速推进。年初各省政府工作报告中，超七成省份提出将推进省以下财政制改革作为2024年目标之一。 今年以来，贵州、江西、浙江、江苏等省相继印发实施省以下财政体制改革方案。其中，贵州省以下财政体制改革重点将财政收入划分适度向市县下移，且对市县两级收入划分进行了明确，进一步增强市县财力，调动市县积极性；江西则强化重点领域省级财政事权与支出责 任，但财权分配基本保持稳定。浙江、江苏改革更侧重于收入分配的调整，江苏将收入分成方式由以增量分成为主调整为总额分成，采用一般公共预算收入省与市县“二八”分成；江苏提出将适时调整省与市县税收收入分享方式，将“增量集中”调整为“按比例直接分享”，适度增强省级统筹调控能力。 二、现阶段