中国国家公园志愿者体系研究报告-摘要版

中国国家公园志愿者体系研究报告 摘要版 2024年7月 清华大学国家公园研究院山水自然保护中心 公益支持： 蔚来CleanParks生态共建计划 图源：蔚来CleanParks生态共建计划 中国国家公园志愿者体系研究报告（摘要版） 2 研究背景 01 2021年6月3日，生态环境部和中央文明办联合印发《关于推动生态环境志愿服务发展的指导意见》，为生态环境志愿服务工作的深入开展提供了全国性的行动纲领。经过近几年的不懈努力，由各级政府部门和全社会共同参与的志愿服务工作格局初步形成。通过加强顶层设计，不断完善制度建设，有效激发了全社会参与生态文明志愿服务的积极性和创造性。公开数据显示，截至2022年6月，我国注册的环保志愿者队伍已经达到27万余个，注册的 环保志愿者逾300万人，环境保护志愿服务项目也已超过130万人，生态环境志愿服务在助力美丽中国建设，在推动生态环境保护、促进社会和谐进步、推动环境质量改善等方面发挥了重要作用。 随着国家公园的建设，在国家公园与自然保护地范围内，也出现了建立志愿者队伍，开展志愿服务的需求。2022年，《国家公园管理暂行办法》颁布，指出“国家公园管理机构应当开展国家公园国际合作交流、科普宣教等工作，引导群众性自治组织、社会组织、企事业单位、志愿者等开展宣传教育活动”；《国家公园志愿服务管理办法》进一步规范了国家公园范围内的志愿者应“明确规定志愿者招募、志愿者权利与义务、管理、管理机构组织机构、激励措施和保障等内容”。 志愿服务作为社会参与的重要方式，在国家公园管理中受到广泛关注。然而，尽管中国在志愿服务领域已取得一 定进展，但对国家公园志愿者体系的研究和实践仍然不足，缺少文献系统性地回顾该领域的研究进展，缺乏系统化的管理体系和对志愿者参与动机及影响因 素的深入研究以及理解，制约了相关体系的进一步完善和优化。 本报告旨在为中国国家公园志愿者体系的建设和发展提供理论指导和实践支持，推动国家公园事业的健康发展。研究内容包括：梳理志愿者体系与国 家公园志愿者体系相关的法律法规，综述志愿者体系与 国家公园志愿者体系相关中英文文献，梳理并对比国际上 国家公园与自然保护地志愿者的实践案例，梳理国内的国家公 园与自然保护地志愿者的实践案例，最后剖析当前自然保护地志愿者体系的现状问题，并提出目标愿景，以及制度与政策建议。 海南长臂猿（雄性），图源：林树浩1 中国国家公园志愿者体系研究报告（摘要版） 2 已有相关成果概述 02 本节通过综述已发表或公开的文献、书籍、文件以及已开展的实践，从法律法规、文献研究进展、国内外志愿者实践案例等三个方面，阐述已有相关成果。 1 法律法规 志愿者法律法规最初由各地颁布地方性法规，在1999年至2017年间，共出台37个地方性法规，以规范地方志愿服务。法规类型包含中央法规和地方法规。中央法规包含党内法规制度文件、法律及具有法律约束力的规范性文件、行政法规和部门规章等4类；地方法规 包含地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件和地方工作文件等4类。随着国家公园体制的不断完善，10个国家公园试点相继出台总体规划，并相继出台志愿者管理办法。2017年 《三江源国家公园志愿者管理办法》(试行)首次规定在国家公园内进行志愿活动需要的事项，明确了招募、培训到上岗、安全保障等流程。然而，当前尚未有明确的国家公园范围内的志愿服务法律保障。 2 文献研究进展 相较于国际前沿的志愿者的理论、实证与案例研究，中国的国家公园与自然保护地志愿者体系的研究及建设，仍然缺乏自然保护地志愿者的系统管理体系、具体实践案例，与社会各界的合作互动关系等方面的内容，且研究成果数量较少。限制了对国家公园及自然保护地志愿者体系的建设指导和学术支撑。 3 国内外志愿者实践案例 国内已开展的志愿者实践方面，发现台湾地区“国家公园”志愿者具有清晰且一致的“志工分类”；培训方面不论最终是否录取，都会先行开展包含基础训练与特殊训练的培训课程；并有详实的资金投入资料记录。在首批5个国家公园的志愿者建设中，在多方面表现出多样性和积极性，但仍处在起步阶段，具有较大发展空间。管理机构在多层次管理、部门设立、第三方参与等方面取得一定进展，但仍需关注体制差异、管理分散和专业协调等方面的问题。资金投入方面呈现出多元化的特点，但政府没有针对志愿者的专项资金投入，也未检索到支出记录。志愿者活动呈现出多样、灵活的特点，激励措施多样，但仍需关注活动类型的平衡性和持续性。培训方面虽然初步呈现通用培训和专项培训并存的态势，但整体培训数量较少，且缺乏统一标准，同时培训成果的展示有限。在未来发展中，加强合作、制定统一标准、明确资金投入等方面的改进措施都有助于建立中国国家公园志愿者体系，以综合性的方式助力中国国家公园的可持续发展。 在三江源与志愿者共同进行线路调研，图源：山水自然保护中心3 中国国家公园志愿者体系研究报告（摘要版） 4 自然保护地志愿者活动与管理现状问题分析 03 综合已有法律法规、文献研究进展，以及对比国内外实践案例，本研究认为，当前中国自然保护地志愿者体系在法律法规、管理协调、资金制度、人员招募与培训、激励机制、宣传、活动组织等方面存在问题亟待解决。具体包括：第一，《国家公园志愿服务管理办法》涉及权、责、利的规范仍有待进一步明晰；第二，管理机构缺乏专人与国家公园合作伙伴协调沟通志愿者事宜；第三，国家公园志愿者资金机制尚未建立；第四，缺少完整专业创新的志愿者培训课程、师资、方案；第五，志愿者招募选拔条件不公开、不明确，尚未规范志愿者退出管理；第六，激励方式不全面，缺少长效性的激励措施；第七，社会宣传不足、效果不明显；第八，缺乏统一管理的国家公园志愿服务信息平台；第九，缺少基础的日常管护类，多频次短时长的志愿服务活动；除此之外，尚未形成足具影响力的单个国家公园特色志愿服务活动，以及缺乏对特殊人群考虑，如青少年、老年人、少数民族等。 1《国家公园志愿服务管理办法》涉及权、责、利的规范仍有待进一步明晰 我国《志愿服务条例》与各个自然保护地规划，在志愿者管理机构职能、管理主体间权责关系，以及法律责任方面存在不足。 机构职能方面，缺少明确界定国家公园管理机构与地方人民政府、工会、县级以上人民政府及其相关部门在志愿服务工作方面的职责关系；上下级管理主体存在差异，职能分工不明确。 《志愿服务条例》第五条明确指出：“国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制，加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。国务院民政部门负责全国志愿服务行政管理工作；县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内志愿服务行政管理工作。县级以上人民政府有关部门按照各自职责，负责与志愿服务有关的工作。工会、共产主义青年团、妇女联合会等有关人民团体和群众团体应当在各自的工作范 大熊猫，图源：山水自然保护中心5 围内做好相应的志愿服务工作”。《国家公园志愿服务管理办法》（征求意见稿）中明确：“国家林业和草原局（国家公园管理局）依据职责指导全国国家公园志愿服务管理工作。各国家公园管理机构负责国家公园志愿服务的日常管理工作。国家公园志愿服务工作接受所在地精神文明建设指导机构、民政部门的指导和监督，鼓励国家公园管理机构与教育、共产主义青年团、妇女联合会等相关部门和团体加强协作”。从上述阐述中分析，国家公园管理机构中对志愿服务工作方面的界定，缺少与地方人民政府、工会、县级以上人民政府及其相关部门的职责关系的说明。 从已开展志愿服务的国家公园管理机构的职责分工来看，志愿服务的管理主体存在较大差异。大熊猫国家公园的志愿服务由四川省林业和草原局的科研教育处负责；而海南热带雨林国家公园则是由共青团省委志工部，负责组织青年志愿者服务队开展自然科普活动。存在上下级管理主体存在差异，职能分工不明确问题。三江源国家公园志愿者管理的职责规定较为详细，由三江源国家公园管理局、共青团青海省委、省文明办和省民政厅共同组建“三江源国家公园志愿者服务委员会”，负责志愿者录用、管理和服务，并接受青海省民政厅的业务指导和监管，但没有进一步明确国家公园管理局与相关管理单位的职责关系。 国家公园管理机构与有关单位、志愿服务组织的权责利关系方面，尚无明确界定。 《志愿服务条例》第十四条指出：“志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议，明确当事人的权利和义务，约定志愿服务的内容、方式、时间、地点、工作条件和安全保障措施等”。《国家公园志愿服务管理办法》第十九条，国家公园管理机构可以委托志愿服务组织开展志愿者招募、培训和管理等工作，推进志愿服务项目化、专业化和常态化。第二十条，志愿服务组织和有关单位可以申请组织国家公园志愿服务活动，经国家公园管理机构依据法律法规规定审批（备案）后，规范开展相关活动。第二十一条，鼓励国家公园管理机构与有关单位、志愿服务组织等共同探索制定需求协调机制、项目管理机制，推动多元主体在组织策划、项目运作、规范服务和资源共享等方面的协作互促。目前仅提及“共同探索制定需求协调机制、项目管理机制”，与《志愿服务条例》提及“志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议，约定志愿服务的内容、方式、时间、地点、工作条件和安全保障措施等。”存在差距。 法律责任方面，《志愿服务条例》与《国家公园志愿服务管理办法》（征求意见稿）皆未明确当志愿者或志愿服务因故意或过失不法侵害他人权利时，由何人或何机构承担损害赔偿责任。 美国根据《公园志愿者法案1969》制定的《第七号局长令》阐述了志愿者应受到的法律保护及其法律责任。即，志愿者将被视为联邦雇员，以实现工伤赔偿，根据《联邦侵权索赔法》享有责任豁免，以及对服务中发生的个人财产损坏或丢失提出索赔。中国台湾地区的《志愿服务法》阐述了主管机构与管理机构之间的关系（第4条），以及权、责、利的分配，要 求了不同利益相关方之间的合作应基于志愿服务计划以及签订服务协议（第6条），明确了 不法侵害他人权利的法律责任（第22条）。 因此，管理机构职能方面，建议《国家公园志愿服务管理办法》说明国家公园管理机构 与地方人民政府、工会、县级以上人民政府及其相关部门的职责关系；此外，也需更进一步阐明不同主管机构、管理机构所包含的志愿服务内容。利益相关方合作方面，建议《国家公园志愿服务管理办法》说明志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象可以根据需要签订协议。法律责任方面，建议正在征求意见的《国家公园志愿服务管理办法》明确当志愿者或志愿服务因故意或过失不法侵害他人权利时，由何人或何机构承担损害赔偿责任。 2 管理机构缺乏专人与国家公园合作伙伴协调沟通志愿者事宜 我国国家公园仅有少数设有专人与国家公园合作伙伴协调沟通志愿者事宜。国家公园合作伙伴（NationalParkPartnership）是指与国家公园系统或特定国家公园合作的组织、机构或个人。这种合作通常是在国家公园管理机构与其他利益相关方之间建立的，旨在共同保护、 管理和促进国家公园的保护与发展。 当前，仅有如三江源国家公园的“志愿者服务之家”和海南热带雨林国家公园设有专人与国家公园合作伙伴协调沟通志愿者事宜。缺乏专人与国家公园合作伙伴进行协调，沟通志愿者事宜，会导致国家公园管理机构与合作伙伴之间的沟通存在困难、国家公园管理机构对于合作伙伴提供的项目或志愿者资源难以及时了解和利用，从而导致志愿者活动的组织和管理低效，影响志愿者活动的数量和志愿者的参与。 国际上，新西兰和加拿大都有国家公园或保护地管理机构与国家公园合作伙伴协调管理志愿者，比如新西兰保护部（DOC）管理人员与社区、议会和其他组织合作；加拿大国家公园管理局对涉及环境事务方面的志愿者活动进行审核。 因此，建议国家公园管理机构需设置专人负责与国家公园合作伙伴协调沟通志愿者事宜，拟定并明确协调人员的职责和任务，鼓励国家公园与合作伙伴建立更紧密的合作关系，推动资源、信息的共享，以充分发挥各方的优势，提高管理的综合效能。建议国家公园管理机构应制定