房地产国际经验专题系列（三）：新加坡房地产市场的国际经验与启示

地 隐 专题研究 2024年7月 房地产国际经验专题系列（三） 方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 新加坡房地产市场的国际经验与启示 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞hxyuan@ccxi.com.cn 彭月柳婷yltpeng@ccxi.com.cn张堃kzhang02@ccxi.com.cn 本期要点 2024年两会《政府工作报告》强调“加大保障性住房建设和供给”，后续保障性住房建设仍是工作重点，有利于满足新市民、青年人的住房需求。从国际经验看，新加坡住房自有率高、房价合理稳定、各群体购房压力均较小，以组屋制度为核心的公共住房体系覆盖了超过八成公民的住房需求，在规范房地产市场发展、保障房屋居住功能方面有着较为成功的经验，并被誉为“世界公共住房政策最成功的典范”。 新加坡房地产市场发展历程与特点 二十世纪五六十年代，为应对独立初期面临住房短缺和贫民窟问题，时任新加坡总 理李光耀将“居者有其屋”定为新加坡的基本国策，颁布了《建屋与发展法》，并成立 【房地产行业专题】跨周期宏观调控下的 系统性风险防范研究，2021.10 【房地产行业专题】后疫情时期中国房地产行业的深度调整与转型发展，2022.10 【房地产行业专题】标本兼治化解风险，加快构建“人房地钱”联动的房地产发展新模式，2024.03 【房地产行业专题】美国房地产业发展模式、经验与启示，2024.06 【房地产行业专题】日本房地产业发展模式、经验与启示，2024.04 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 了住房和发展委员会（HDB）。历经数十年建设，新加坡逐渐构建起“以组屋为主，行政公寓和私人住宅为辅”的阶梯式住宅体系，满足了公民及外来人口的住房需求。 第一阶段（1960年-1970年）：成立住房和发展委员会，解决“房荒”问题， 通过低价政策和住房支持，满足了中低阶层收入人群基本住房需求。 第二阶段（1971年-1995年）：政策重心逐步转向构建多层次住房体系，推动“大户型”祖屋建设，完善组屋转售市场，增加了组屋交易流动性。 第三阶段（1995年至今）：外来人口持续增长也加大了对私有住房的需求，政策重心由满足基本住房需求转向提升住房品质。 新加坡房地产市场基础性制度 从新加坡房地产市场实践的成功经验看，主要系新加坡建立了政府主导的住房管理模式，从住房制度、土地政策、税收制度、金融政策方面形成了较为完善的房地产市场调控体系和法律及制度。 住房制度：以组屋为主的阶梯式住房供应体系，以居民收入水平挂钩的住房定 价机制和公平的住房配售制度，满足交易需求同时侧重抑制投机的转售制度。 土地政策：《土地征用法》的出台从根本保障政府获地成本及体量；在土地资源稀缺背景下，新加坡政府通过科学、合理的规划提高土地资源开发利用效率 金融政策：中央公积金制度为居民购房和政府修建组屋均提供了资金支持。 财税制度：交易保有并重，实施累进制差异化税率，鼓励自住、抑制投机。 对完善我国保障性住房建设的启示及建议 目前我国房地产市场供求关系发生重大变化，住房供求基本平衡，局部甚至出现过剩，但保障性住房建设相对滞后，存在明显短板。结合我国国情和市场特点，新加坡房地产市场实践经验，尤其是公共住房体系建设方面对我国有如下启示及建议: 新加坡具有多层次的住房供应体系有效满足了各群体住房需求；后续我国需加快房地产业供给侧改革，建立“商品+保障”双轨并驱的住房供给体系。 相较于新加坡，我国保障性住房建设相对滞后，后续可通过加快收储推动房地产去库存，进一步完善保障房定价及转售配套制度。 新加坡兼顾了房地产金融支持与金融风险防范；后续我国可从加强住房租赁信贷产品供给、创新住房租赁金融服务模式等方面支持保障性住房市场发展。 www.ccxi.com.cn 新加坡具有健全的土地征用及管理政策；建议后续围绕人口、产业、城市发展进一步优化我国土地资源配置，深化土地管理制度改革。 新加坡住房自有率高、房价合理稳定、各群体购房压力均较小，以组屋制度为核心的公共住房体系覆盖了超过八成公民的住房需求，在规范房地产市场发展、保障房屋居住功能方面有着较为成功的经验，并被誉为“世界公共住房政策最成功的典范”。与新加坡相比，我国保障性住房建设相对滞后，存在明显短板。2024年两会《政府工作报告》指出“为适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式”，并再次强调“加大保障性住房建设和供给”，后续保障性住房建设仍是工作重点。本文通过梳理新加坡房地产行业的发展特点、重要政策与制度，总结经验教训，为我国保障性住房建设，以及房地产行业向新发展模式转型提供借鉴与参考。 一、新加坡房地产市场发展历程与特点 二十世纪五六十年代，为应对独立初期面临的住房短缺和贫民窟问题，时任新加坡总理李光耀将“居者有其屋”作为新加坡的基本国策之一，颁布了《建屋与发展法》，并成立了住房和发展委员会（HDB）。历经数十年建设，新加坡逐渐构建起“以组屋为主，行政公寓和私人住宅为辅”的阶梯式住宅体系，满足了不同阶层公民的住房需求。新加坡住房市场发展可分为以下几个阶段： （一）第一阶段（1960年-1970年）：满足居民基础住房需求 成立住房和发展委员会，解决“房荒”问题。1960年新加坡出现了严重的住房危 机，新加坡的人口迅速增长，总人口164.64万人，人口密度达2831人/平方公里，但住房供应却严重不足，仅有9%的新加坡人居住在政府提供的公寓中，多数公民居住在环境恶劣的贫民窟和棚户区，人均住房面积不足6平方米，居住环境条件恶劣。在 此背景下，新加坡政府颁布了《建屋与发展法》，并于1960年2月成立了公共住房机构——住房和发展委员会（TheHousing&DevelopmentBoard,HDB1）负责全国公共住房的规划、建造和管理。HDB初期以小户型组屋建设为主，并通过低廉的租赁方式提供住房，月收入在800新元以下的家庭才可申请租赁。数据显示，HDB迅速通过大规模兴建公共住房项目满足低收入家庭住房需求，在不到3年的时间里交付并建造 了21,000套组屋；截至1965年，HDB在十年内建造了54430套组屋，超额完成规划 目标51031套。 1新加坡住房和发展委员会HDB是新加坡国家发展部(MND)下属负责公共住房的法定职能机构，是新加坡的公租房和保障房建造运营平台。 通过低价政策和住房支持，鼓励居民由租赁转向购置。1964年新加坡政府推出“居者有其屋”计划（HomeOwnershipScheme），向中低收入阶级以低于市场的价 格出售公共住房，其首付比例较低且居民可通过低息贷款偿还，居民每月支付的抵押贷款低于同类租赁住房的每月租金价格，且购置的产权期限为99年，由此逐步推动新 加坡住房市场由租赁转向购置。同时为解决土地来源问题，新加坡政府1966年颁布 图1：HDB各年建设住宅数量级存量套数 《土地征用法》，规定政府可出于公共利益需要强制征地，保障了组屋建设供地充足，降低了公共住房的建设成本。金融支持方面，1968年新加坡政府修订了中央公积金制度，在养老、医疗和教育基础上，政府允许居民使用中央公积金（CPF）储蓄支付首付款和每月按揭贷款分期付款，此外还为中低收入群体首次购房提供中央公积金住房补贴，帮助居民低价购房，实现自有住房。 140 120 100 80 60 40 20 0 存量（万套）-左HDB建设住宅数量（万套）-右 数据来源：HDB，中诚信国际研究院 20.00 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 - （二）第二阶段（1971年-1995年）：多元化住房体系逐步建立 组屋转售市场逐渐形成，增加了组屋交易流动性。1971年以前，组屋面临着严格的转售限制，居民只能以折价的方式将组屋回售给HDB。1971年，HDB对组屋的转售 政策进行了改革，建立了组屋转售市场，对于居住满3年以上的组屋可在自由市场上按市价转售，同时为了避免投机行为，规定居民1年内不得再次购买已出售的组屋。1979年，HDB进一步放宽了转售限制，取消了业主出售后的禁购期，而采用征收5.0%的二手交易税替代，这一举措进一步提高了组屋的二级流动性，也激发了居民购买组屋的热情。 HDB的住房政策逐步转向构建多元化住房体系。随着“居者有其屋”计划的持续推进，居民购房申请逐渐超越了租赁申请，1975年组屋居住人口达新加坡全国人口 51%，在满足了中低阶层收入人群基本住房需求后，HDB的住房政策逐步转向构建多层次住房体系，推动“大户型”祖屋建设。1976年以来，HDB停止建造一居、二居的组屋，而是加大供应四居和五居；1990年四居和五居的大户型组屋占比由1975年的9.3%增至47.6%，占据主导地位；各户型组屋的平均面积也都有明显增长。此外，80年代以来，新加坡经历了显著的移民潮，新加坡永久居民及非居民人口由1980年20万增 图2：新加坡人口数量及人口结构构成 长1995年70万人，占新加坡人口比例由9.6%提升至19.88%，居民改善住房需求叠加外来人口增加，政府逐步加大了私有住房市场建设。1974年新加坡成立了住房和城市发展公司（HousingandUrbanDevelopmentCompanies，HUDC），提高了申请者收入上限，为并不具备资格购买组屋和私人住宅的“夹心层”，提供与私人住宅相似但成本约为其一半的高端组屋——HUDC公寓。随着1982年HUDC并入HDB，HDB的住房供应也更为多元化。 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000 1970年 1980年 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 0 新加坡公民人口（数量）永久居民人口（数量）非居民人口（数量） 数据来源：新加坡统计局，中诚信国际研究院 图3：新加坡不同户型的存量居住户数 1,600,000.00 1,400,000.00 1,200,000.00 1,000,000.00 800,000.00 600,000.00 400,000.00 200,000.00 1980 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 0.00 政府组屋:一到二室政府组屋:三室政府组屋:四室政府组屋:五室和行政公寓高级公寓及其他公寓有地私人住宅其他住宅类型 数据来源：HDB，中诚信国际研究院 （三）第三阶段（1995年至今）：政策重心侧重提升住房品质 HDB政策重心由满足居民基本住房需求转向提升住房品质。随着“居者有其屋”计划的推进和住房供给的多元化，二十世纪九十年代新加坡成功解决了大部分住房问 题，住房自有率高达87.5%，组屋居住人口占比触顶回落并企稳。同时，新加坡经济高速增长，1995年跻身“发达国家”行列，经济的蓬勃发展进