2023年最不发达国家报告-可抵御危机的发展融资

联合国贸易和发展会议 可抵御危机的发展融资 概述 最不发达国家报告2023 联合国 联合国贸易和发展会议 2023 最不发达国家报告:可抵御危机的 发展融资 概述 㚊ਾള 2023年，日内瓦 ©2023年，联合国 本出版物供开放获取，但须遵守为政府间组织订立的知识共享许可协议，可查阅http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/。 本出版物所采用的名称及其图表内的材料的编写方式，并不意味着联合国对于任何国家、领土、城市、地区或其当局的法律地位，或对于其边界或界线的划分，表示任何意见。 文中资料可影印和转载，但须注明出处。本出版物经外部编辑。 联合国贸易和发展会议印发的联合国出版物 UNCTAD/LDC/2023(Overview) 概述 让最不发达国家回到实现可持续发展目标的轨道上 全球正面临气候变化、人类冲突加剧、地缘经济碎片化和生活成本危机等多重危机，所有这些危机都使正努力在COVID-19疫情后重振经济的最不发达国家雪上加霜。这些危机的影响导致最不发达国家多年来取得的增长和发展进步出现逆转，包括在消除贫困、营养、卫生、教育和性别平等等可持续发展目标的关键领域。 最不发达国家作为一个整体，经济增长在2020年和2021年急剧放缓。2023年，这些国家的国内生产总值总和比疫情前(2010-2019年)的增长趋势所能达到的水平低10%。如果增长率能够达到最不发达国家行动纲领中设定的7%的目标，2023年的人均国内生产总值将比目前的估计值高出16%。由于经济放缓，最不发达国家的极端贫困人口总数估计有所增加，与疫情前相比，极端贫困人口至少增加了1,500万。 为了让最不发达国家回到实现可持续发展目标的轨道上来，这些国家需要具有包容性、创新性并适应其具体需求和挑战的国际金融架构。在全球需要从作出承诺转向落实《2022-2031十年期支援最不发达国家多哈行动纲领》之际，这一点至关重要。目前已重新认识到，金融和债务在改善最不发达国家和其他发展中国家的发展前景方面发挥了关键作用，联合国秘书长的《实现〈2030年议程〉可持续发展目标刺激计划》和为(定于2024年举行的)未来峰会编写的 《联合国关于国际金融架构改革的政策简报》便是证明。其他例子 包括《布里奇敦倡议》、改革多边开发银行的努力以及落实二十国集团资本充足率框架审查的建议。这些举措以及其他多边论坛的讨论进一步证明，在保障可持续发展目标不受当今世界多重危机影响的全球努力中，核心问题是通过持久解决债务危机来恢复最不发达国家的财政空间、改革国际金融架构以及调动气候资金。 2023年是全球气候融资的关键一年。将于今年底召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十八届会议(COP28)的一项重要议程项目是将COP27商定的损失和损害基金投入运作。最不发达国家在实现可持续发展目标的道路上依然落后，而世界落实《2030年可持续发展议程》的进程即将过半，值此之际，本报告提出的信息和建议恰逢其时且迫在眉睫。 现行的国际金融架构无法应对系统性冲击，更重要的是，无法为最不发达国家筹集必要规模的资源。自COVID-19疫情爆发以来的多重危机时期凸显了当前国际金融架构的缺陷，也促使各方提出了若干改进举措和建议。其中既有短期的权宜之计，如二十国集团暂缓偿债倡议，也有对长期解决方案的讨论，如二十国集团债务处理共同框架，以及推动多边开发银行的改革。 联合国、七国集团、二十国集团和国际金融机构的理事机构等各论坛正在同时开展重大讨论和谈判。这些进程直接影响到最不发达国家，因为这些国家依赖外部融资，需要通过贸易和资金流动融入全球经济。然而，最不发达国家几乎无法对塑造国际金融架构的决策进程施加任何影响。其中一个原因是，最不发达国家不具有所谓的“系统重要性”，它们在全球经济、国际贸易和资金流动中的占比很小。此外，这些国家在国际货币基金组织、世界银行和区域开发银行等国际金融机构中的发言权微不足道。例如，在世界银行，最不发达国家合计仅占表决权的4%。它们不是七国集团或二十国集团的成员。这种权力失衡导致的结果是，虽然最不发达国家在国际讨论中经常被提及，且讨论涉及对其发展前景至关重要的问题，如发展融资和气候资金，但最终的讨论结果和决定却并不符合这些国 家的具体需求和特点。这种局面难以为继，国际社会必须采取紧急行动，从空谈转向行动，落实能够满足这些国家融资需求的解决办法。 最不发达国家庞大且不断增长的融资需求 早在遭遇2020年代的挫折之前，最不发达国家就已经缺乏实现可持续发展目标所需的资金。据《2021年最不发达国家报告》估计，要实现7%的国内生产总值增长率(可持续发展目标8.1)，最不发达国家每年需要投资4,620亿美元，这意味着与2019年(COVID-19疫情之前)的实际投资额相比，需增加55%。为了实现更宏伟的发展目标――实现结构转型，即制造业占国内生产总值的比重翻番(可持续发展目标9.2)――最不发达国家每年需要支出约10,510亿美元，这要求其经济在2020年代达到20%的年增长率，难以实现。据贸发会议估计，对包括最不发达国家在内的所有发展中国家而言，仅可持续发展目标的资金缺口就达到了每年约4万亿美元，高于2015年可持续发展目标通过时的2.5万亿美元。 此外，受多重危机影响，最不发达国家的融资需求进一步扩大。特别是，由于全球在实现《巴黎协定》目标方面远远落后，最不发达国家的气候资金需求也在增长。根据《联合国气候变化框架公约》资金问题常设委员会的统计，到2030年，发展中国家落实国家自主贡献的成本将达到6万亿美元，远高于《哥本哈根协议》每年1,000亿美元的气候资金目标以及2020年210亿至830亿美元的实际气候资金流量。最不发达国家在国家自主贡献中制定了雄心勃勃的计划以应对气候变化，但计划的实施有赖于外部资金、技术转让和能力建设。由于这些国家特别容易受到气候变化的影响，它们迫切需要获取更多适应资金。为了避免让最不发达国家陷入气候债务陷阱，此类资金应采取赠款形式而非贷款形式。然而，在流向最不发达国家的气候资金中，有三分之一以上是通过贷款提供的，进一步加剧了其日益沉重的债务负担。 国际资金援助架构日益复杂，对最不发达国家薄弱的机构能力构成挑战 最不发达国家除了需要获得更多资金来弥补与危机有关的发展挫折外，外部融资条件也变得更具挑战性。 国际资金援助架构正变得日益复杂。架构中的行为体数量增加，除传统捐助者外，还包括慈善家、发展融资机构、私营部门和非政府组织。其他发展中国家已成为公共发展融资的新来源，国际纵向基金的数量迅速增加，国际气候资金架构中的机构和实体也出现了日益分散和数量激增的情况。 新伙伴和融资工具的出现无疑拓宽了发展融资范围。然而，大量不同的资金来源有各自不同的具体选择标准、申请程序和报告要求，导致受援国的交易成本高昂，行政负担沉重，而许多受援国的资源和机构能力有限。这样一来，实际上限制了受援国获得此类资金的机会，并影响到国际资金援助架构的整体表现。 此外，国际援助架构中的行为体激增，加重了与国家优先事项保持一致以及协调各捐助方的任务，也加大了维持债务总体可持续性的难度。 与此同时，官方融资的范围日益扩大，涵盖了一系列经常互相争夺资源的目标和目的。这些目标包括“传统”发展融资目标、气候资金以及人道主义援助，其背景是极端天气事件日益频繁，地缘政治紧张局势导致难民和移民流动加剧。在这方面，发展融资的不同来源和不同目标之间的区别，以及公共和私人资金流动(包括流向最不发达国家的资金)之间的区别变得模糊，特别是在混合融资的情况下。此外，捐助国将更大比例的官方发展援助用于援助国内的难民，而非直接流向最不发达国家。 在做出影响国际资金流动的决策时，特别是关于官方发展援助、私人信贷、有价证券流动和外国直接投资的决策时，最不发达国家的能动性有限。此类决策通常由私营机构或捐助国政府在主要金融中心做出，最不发达国家显然并未参与其中。因此，外部资金流动并非总是与最不发达国家的国家发展目标相一致。这就意味着，最不发达国家的政府难以保持对发展议程的自主权，也难以协调对其经济有重大影响的资金流动。 此外，地缘政治局势日益紧张，使最不发达国家更难让不同发展伙伴和不同外部资金来源发挥协同增效。 为了改善最不发达国家的外部发展融资，国际社会采取了一些新的举措，这些举措的方向是正确的，但还不足以应对最不发达国家面临的严峻融资挑战。因此，国际社会迄今为止未能充分应对最不发达国家迫在眉睫的融资危机。 多重危机背景下的财政空间管理 扩大财政空间对结构转型至关重要 财政空间是指一国政府在不损害其长期财政可持续性的情况下，能够经受的支出增加或收入减少的幅度。当政府需要迅速应对各类危机，如COVID-19疫情、乌克兰战争等因素造成的全球粮食和能源价格冲击以及与气候有关的损失和损害时，经济压力增大，在这种情况下，缺乏财政空间可能会造成特别严重的破坏。多重危机导致最不发达国家的财政空间受到侵蚀。最不发达国家的一般政府债务占国内生产总值比重的中位数从2019年的48.5%上升至2022年的55.4%，为2005年以来的最高水平。大宗商品价格上涨导致进口支出增加，是造成该趋势的原因之一。2021年，最不发达国家整体的 基本食品净进口总额为54亿美元，同比增长26%。最不发达国家整体的其他财政空间指标也有所恶化，如财政收支平衡以及优惠贷款占公共外债总额的比重。由于上述事态发展，最不发达国家在实现可持续发展目标的道路上有可能进一步落后。因此，它们迫切需要获得更多支持，以扩大财政空间。 对这些国家的财政空间而言，外部资金流动仍然是一个关键因素，但从中期来看，国内资源调动需要发挥更加重要、更可持续的作用。可以通过各种渠道改善国内资源调动。特别是，就税收占国内生产总值的比重而言，最不发达国家整体上落后于其他国家组。2020年，最不发达国家的国内生产总值税负率中位数为11.6%，其他发展中国家为16.3%，发达国家为23.2%。可以通过扩大税基、打击资金非法外流、加强税务合规、加强国际税务合作和改善自然资源管理(包括对全球能源转型至关重要的矿产资源)来改善国内资源调动。最不发达国家在调动国内资源的同时，还应更有效地实施结构转型议程，努力提高生产能力、加强治理、改善税收制度并提高国家和国际两级的机构能力。 官方发展援助仍然存在巨大缺口 2021年，向46个最不发达国家提供的官方发展援助总额为669亿美元，较2020年(即COVID-19疫情爆发之年)创纪录的729亿美元有所下降。2019至2021年期间，流向最不发达国家的官方发展援助总额为2,020亿美元，其中35%流向了五个最大的受援国――孟加拉国、埃塞俄比亚、阿富汗、也门和刚果民主共和国。尽管外部资金发挥了关键作用，但流向最不发达国家的官方发展援助远低于发达国家的承诺。2021年，这些资金仅占发展援助委员会(发援会)成员国民总收入的0.09%，远低于可持续发展目标17和《多哈行动纲领》规定的占国民总收入0.15-0.2%的目标。2021年，承诺额和支付额之间相差350亿至630亿美元。因此，需要将官方发展援助的支付额提高到承诺的水平，以促进最不发达国家的增长和复原。 关于官方发展援助的构成，一个重要的考虑因素是采取赠款形式还是贷款形式。赠款和贷款均有助于填补可持续发展目标关键领域的资金缺口，并推动最不发达国家实施结构转型议程。然而，贷款的弊端在于会加重最不发达国家的债务负担，在力求解决可持续发展某一领域问题的同时，加剧了另一个领域的问题。由于缺乏足够的财政空间是最不发达国家的一个主要关切，会产生债务的官方发展援助对最不发达国家而言，需要权衡利弊。2012至2021年期间，在向最不发达国家提供的官方发展援助总额中，赠款占76%，远低于前一个十年(2002至2011年)的85%。在COVID-19疫情使全球经济陷入停滞的2020年，赠款占比仅为67%，为经济合作与发展组织