减轻阿曼的财政风险

减轻阿曼的财政风险阿曼 Abdullah AlHassan和Dalia Aita SIP / 2024 / 017 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2023年12月14日完成时的可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告No 24 / 032单独发布。 2024JUN IMF精选议题文件 中东和中亚部 Abdullah AlHassan和Dalia Aita准备的减轻阿曼的财政风险* 授权发行Cesar Serra 2024年6月 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2023年12月14日完成时的可用信息。 摘要：阿曼的财政风险是多方面的，其对财政状况的潜在影响可能是巨大的。财政风险的识别、监测、透明报告和有效风险管理是健全的中期财政框架的关键组成部分，对于巩固财政信誉和公共财政的可持续性至关重要。本说明重新审视了阿曼的财政状况对一系列潜在风险的敞口，放大了油价波动和国有企业潜在风险的影响。它记录了阿曼决策者为减轻财政风险影响而采取的行动，并就财政风险披露和管理提供了进一步的建议。 推荐引用:AlHassan, Abdullah, and Dalia Aita. 2024. "Migating Fiscal Riss in Oman." IMF Selected Issues Paper (SIP / 2024 /017). Washington, D. C.: International Monetary Fund. 选定的问题文件 减轻阿曼的财政风险阿曼 A.上下文 阿曼的财政风险是多方面的。石油和天然气是出口收入和财政收入的主要来源，这些收入通过政府支出和储蓄影响经济的其余部分。截至2022年底，阿曼的经济仍然特别依赖碳氢化合物，碳氢化合物约占GDP的40％，近80％ 总财政收入和货物出口总额的65%。财政风险包括对政府收入、支出、资产或负债的潜在冲击，这些冲击没有反映在政府的财政预测中(国际货币基金组织2014年)。这些风险可能来自不同的 来源，可以大致分为两大类：1 具体财政风险。这些是由于或有负债或其他不确定事件的实现而产生的，例如与国有企业（SOE），公私伙伴关系（PPP），购电协议（PPA）和自然灾害有关的事件。一种风险的具体化可能引发其他风险，从而扩大其对公共财政的影响。宏观经济低迷也往往会引发这些风险的实现。 2.阿曼财政部已经确定了主要的财政风险。阿曼的总预算在2023年首次概述了关键的潜在财政和经济风险，其中包括油价波动、全球金融状况趋紧、全球通胀压力、气候变化和自然灾害以及地缘政治紧张局势。 B.财政风险管理 本节重点介绍了阿曼的财政状况对关键风险的暴露，放大了油价波动和国有企业财政风险的影响。它记录了阿曼决策者为减轻财政风险潜在实现的影响而采取的、正在进行的和计划的行动。 主要财政风险 油价波动 3.油价波动是阿曼面临的主要财政风险。近年来，由于供应和需求冲击的结合，石油价格的波动性和不可预测性有所增加，带来了重大的财政挑战。随着能源转型的展开，未来石油价格的不确定路径尤其升高 需要平衡气候变化和能源安全考虑。由于对石油的高度依赖，过去十年油价的急剧下跌导致了相当大的财政赤字（2016年和2020年分别占GDP的20％和16％）和公共部门债务（中央政府和国有企业）在2015 - 2020年期间接近GDP的80％。相对于国际货币基金组织《世界经济展望》中的当前假设，油价下跌一标准差的压力情景将转变为整体财政。 从基线下的盈余到持续赤字的平衡，并恢复迄今为止在重建财政缓冲方面取得的所有收益(图2)。 4.当局采取了不同的策略来对冲油价冲击。 财政调整。合理化支出和调动非碳氢化合物收入，包括2019年引入消费税和2021年引入增值税，有助于缓解油价波动带来的风险。尽管如此，实现阿曼中期财政计划下的中期目标将需要额外的收支措施，包括全面的税收管理改革，引入PIT以及逐步取消无目标的能源补贴。 中期财政框架。鉴于石油市场的不确定性，2023年预算继续 假设石油的保守价格(每桶55美元)来控制公共支出，并作为防止油价波动的预防措施。虽然这种战略在过去在很大程度上帮助遏制了支出压力，但它并没有防止预算超支，并使预算过程与阿曼中期财政计划下的支出上限脱钩。相反，当局在货币基金组织技术援助的基础上，正在努力通过一个全面的、具有法律约束力的中期财政框架，其中有可量化的财政目标，从中可以确定近期和中期总支出上限。 估计。这些反过来应该锚定预算编制过程，以灌输财政纪律，无论油价水平如何。 财政缓冲。当局继续积累缓冲区，这些缓冲区可以在 需要。他们每年继续将其财政收入的一部分转移到石油储备基金（PRF）。2截至2022年底，中央政府在国内商业银行（占GDP的14.4％）和阿曼中央银行（占GDP的3.5％）的存款方面保持了充足的缓冲。此外，阿曼投资局（OIA）持有大量流动资产，约占GDP的10％。 国有企业 5.国有企业或有负债的实现可能是财政风险的重要来源。这种风险可以是明确的(e。Procedre，政府贷款担保)或隐性(e.Procedre，经济活动放缓期间的支持)。国有企业债务从2015年的16%增加到2021年的41%，然后在2022年下降到30%。资产剥离、国有企业财务业绩改善和去杠杆举措推动了这一显著下降，这得益于阿曼投资局(OIA)领导的正在进行的国有企业改革(见下文)。明确的政府。 对国有企业的担保是有限的，在2022年达到了GDP的8％。担保扩展到国有企业项目的开发阶段，直到开始运营。到目前为止，没有任何担保被称为。 然而，国有企业财务业绩的恶化可能会带来直接预算补贴的财政成本(例如，由于新冠肺炎对航空部门的影响，政府向阿曼航空公司提供了临时支持，相当于 2022年GDP的0.3%，同时也为公司启动重组和再融资业务）。 方框1.国有企业概况 阿曼投资局（OIA）成立于2020年，旨在管理现有的主权金融资产和大多数国有企业（SOE）。阿曼能源开发（EDO）也于2020年成立，以管理阿曼的石油和天然气勘探以及可再生能源项目。 除EDO外，以前由财政部监督的所有非金融国有企业的政府所有权已移交给OIA。OIA已在Rawabet计划的指导下开始了全面的国有企业改革，其主要目标是加强国有企业的治理和效率，并在OIA附属实体中确定战略重点和评估框架。 国有企业在多个部门运作。国有企业(OIA附属和EDO)的资本支出为2021年和2022年分别占GDP的13.6%和9.3%。预计到2023年将占GDP的8.2％。相比之下，同期中央政府的资本支出平 均占GDP的3％。2023年资本支出下降主要归因于OIA刺激私营部门参与经济的战略，其中OIA在新项目中的份额限制在40％，以及一些国有企业计划撤资。资本支出集中在能源和服务业，占2021 - 2023年资本支出总额的90%左右。 国有企业拥有相当大的资产和负债。截至2022年底，国有企业资产约占GDP的31.4%，负债占GDP的29.9%。国有企业债务集中在少数实体，主要是OQ（阿曼石油公司），阿曼能源开发公司，NAMA（电力控股公司），阿曼航空，Asyad集团（综合物流服务提供商）和Omatel（占2022年国有企业债务总额的90％）。阿曼国有企业的大部分债务是基于项目的融资。2022年，政府对国有企业的明确担保占GDP的8%。资料来源：国家当局；和货币基金组织工作人员估计。 6.OIA的Rawabet计划在减轻国有企业的风险方面发挥了重要作用。OIA成立后，从国家继承了160多家公司，财务和非财务业绩各不相同。不同的成熟度，公司之间缺乏协同作用以及国有企业与私营部门之间的边界和关系不明确，使资源分配和战略规划的任务变得复杂。2020年9月，OIA启动了Rawabet计划，旨在应对这些挑战，从而加强国有企业的绩效，治理，风险管理及其战略方向，以进一步促进其对国民经济的贡献，并使其活动与2040年愿景目标保持一致。减轻国有企业风险的关键行动包括：。 建立稳健的治理，包括通过重组国有企业董事会并为董事会成员设定两个任期的上限；并发布《治理守则》，以改善国有企业的绩效，提高效率，并组织国有企业的工作和职能，以确保阿曼的可持续发展目标与这些国有企业的成立目的保持一致。 灌输问责制通过董事会的KPI，涵盖财务可持续性，治理，国内价值，撤资和其他战略举措，并由OIA任命并经资本市场管理局批准的认证外部审计师进行评估。 风险管理，包括对国有企业进行基于风险的季度监控；对国有企业业务计划进行年度风险评估，并提交包含公司风险详细评估和缓解计划的风险登记册；在年内进行任何融资活动之前，向财政部债务管理办公室提交年度借款计划。 去杠杆和撤资策略提高国有企业的信誉，同时提高运营效率，增强对国有企业财务管理和战略规划的信心。去杠杆化举措在2022 - 2023年期间减少了约100亿美元的国有企业债务。OIA的撤资计划被认为是赋予私营部门权力、确保战略和/或金融伙伴、深化资本市场以及为国家预算做出贡献的杠杆之一。自2020年以来，已有16家国有企业私有化，5家国有企业部分剥离。OIA董事会批准的2023年撤资计划包括通过3次IPO和5次贸易销售剥离8家公司。 7.阿曼健康的公共部门资产负债表有助于降低风险。阿曼拥有可观的主权资产和负债。它拥有多个主权资产池（OIA，PRF和银行存款）和负债池（中央政府和国有企业债务）。合并的公共部门资产负债表-根据公开可用信息估算-估计净资产（净金融资产）占2022年底GDP的674％（- 33）。碳氢化合物资产的净现值约占GDP的500％，OIA的资产（管理下的国有企业和流动资产）约占GDP的40％。占GDP约88%的负债主要由中央政府和国有企业债务组成。 8.当局已开始进行改革，以改善负责管理主权资产和负债的机构。为了改善公共资产管理，成立了OIA，以有效管理公共企业，并支持政府投资从碳氢化合物意外收获中获得的财政盈余。正在开发一个综合中央系统，以充分考虑政府资产，以实现收益最大化，并提高主权资产（包括有形资产，金融资产，石油和天然气储备，PPP，房地产投资和国有企业）的透明度。在负债方面，当局成立了一个债务管理委员会来协调主权债务发行，其范围随着对主权资产和负债的监督而扩大。即将推出的中期债务战略将有助于管理政府债务组合产生的风险敞口。此外，最近将11个分散机构的养老基金统一为一个统一的实体，这将确保养老金制度的中长期可持续性，因为这将有助于减轻如果现有分散的养老金计划继续下去，从长远来看可能会出现的潜在财政负担。 其他财政风险 全球金融状况 9.虽然利率上升对短期财政状况的影响有限，但更长期的金融状况可能会在中期内增加借贷成本。然而，短期再融资风险（截至2023年底，约占未来12个月债务到期总额的12.5％）和利率风险敞口（占债务组合总额的84％具有固定利率）很低。此外，中央政府在2024 - 2028年期间的融资需求平均低于GDP的1.0％。 10.当局已实施政策措施以减轻再融资风险。在2022 - 2023年，他们进行了负债管理业务，利用部分碳氢化合物的意外之财偿还，预付和回购部分外债- 2022年占GDP的7.2％，2023年占GDP的4.6％-以减少未来的偿债成本和总融资需求。此外，自2021年预算以来，当局已经制定了债务准备金，每年为债务储备账户提供GDP的0.5 - 0.8％，以满足未来的借款需求。 公私伙伴关系 11.公私伙伴关系(PPP)在阿曼正处于起步阶段，2019年通过的《公私合伙法》。当局旨在鼓励私营部门投资基础设施项目和公共服务。财政部根据公私伙伴关系开展了某些项目，这些项目有望解决与投资项目有关的挑战，如按时和按预算交付，优化项目的生命周期成本，引入私营部门的知识，并通过提高生产效率和治理框架来