减轻阿曼的财政风险

减轻阿曼的财政风险 阿曼 AbdullahAlHassan和DaliaAitaSIP/2024/017 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2023年12月14日完成时的可用信息。本文也作为国 际货币基金组织国家报告No24/032单独发布。 2024 JUN ©2024国际货币基金组织SIP/2024/017 IMF精选议题文件 中东和中亚部 AbdullahAlHassan和DaliaAita准备的减轻阿曼的财政风险* 授权发行CesarSerra2024年6月 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2023年12月14日完成时的可用信息。 摘要：阿曼的财政风险是多方面的，其对财政状况的潜在影响可能是巨大的。财政风险的识别、监测、透明报告和有效风险管理是健全的中期财政框架的关键组成部分，对于巩固财政信誉和公共财政的可持续性至关重要。本说明重新审视了阿曼的财政状况对一系列潜在风险的敞口，放大了油价波动和国有企业潜在风险的影响。它记录了阿曼决策者为减轻财政风险影响而采取的行动，并就财政风险披露和管理提供了进一步的建议。 推荐引用:AlHassan,Abdullah,andDaliaAita.2024."MigatingFiscalRissinOman."IMFSelectedIssuesPaper(SIP/2024/017).Washington,D.C.:InternationalMonetaryFund. JEL分类号: 阿曼的财政风险是多方面的，其对财政状况的潜在影响可能是巨大的。 关键字: 阿曼,财政风险,油价,透明度 作者的电子邮件地址： aalhassan@imf.org;daita@imf.org *作者要感谢财政部宏观财政股(SalimAhmedSaidAl-Jahwari、SalwaAbdullahNasserAl-Jabri、AbdullahSalehMohamedAl-Brashdi、HajarHamedAl-Ghafri)和阿曼投资局。 选定的问题文件 减轻阿曼的财政风险 阿曼 A.上下文 1.阿曼的财政风险是多方面的。石油和天然气是出口收入和财政收入的主要来源，这些收入通过政府支出和储蓄影响经济的其余部分。截至2022年底，阿曼的经济仍然特别依赖碳氢化合物，碳氢化合物约占GDP的40％，近80％ 总财政收入和货物出口总额的65%。财政风险包括对政府收入、支出、资产或负债的潜在冲击，这些冲击没有反映在政府的财政预测中(国际货币基金组织2014年)。这些风险可能来自不同的 来源，可以大致分为两大类：1 宏观经济风险。如阿曼中期财政计划（MTFP）所设想的那样，当结果明显偏离基线预测时，这些结果可能会实现，因为关键变量，例如油价，GDP，通货膨胀和借贷成本，这些变量本身就是财政绩效的关键决定因素（图1）。为了减轻宏观经济风险，当局正在开发预警系统。 具体财政风险。这些是由于或有负债或其他不确定事件的实现而产生的，例如与国有企业（SOE），公私伙伴关系（PPP ），购电协议（PPA）和自然灾害有关的事件。一种风险的具体化可能引发其他风险，从而扩大其对公共财政的影响。宏观经济低迷也往往会引发这些风险的实现。 1财政冲击可能是巨大的、不利的和非线性的。跨国分析表明，政府平均每12年经历一次占GDP6%的不利财政冲击(国际货币基金组织2016年)。 图1.与初始MTFP相比的财政绩效 非碳氢化合物收入 (非烃百分比GDP) 非碳氢化合物支出 （占非烃GDP的百分比） 2060 50 15 40 1030 20 5 10 00 20212022202320242025 2021 2022 MTFP 2023 2024 2025 MTFP产出和预测 产出和预测 总余额 （占GDP的百分 非烃初级平衡 （占非烃GDP的百分比） 10 5 0 -5 -10 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 -15 2021 2022 2023 2024 2025 20212022202320242025 MTFP 产出和预测 MTFP 产出和预测 资料来源：国家当局；和货币基金组织工作人员估计。 2.阿曼财政部已经确定了主要的财政风险。阿曼的总预算在2023年首次概述了关键的潜在财政和经济风险，其中包括油价波动、全球金融状况趋紧、全球通胀压力、气候变化和自然灾害以及地缘政治紧张局势。 B.财政风险管理 本节重点介绍了阿曼的财政状况对关键风险的暴露，放大了油价波动和国有企业财政风险的影响。它记录了阿曼决策者为减轻财政风险潜在实现的影响而采取的、正在进行的和计划的行动。 主要财政风险 油价波动 3.油价波动是阿曼面临的主要财政风险。近年来，由于供应和需求冲击的结合，石油价格的波动性和不可预测性有所增加 ，带来了重大的财政挑战。随着能源转型的展开，未来石油价格的不确定路径尤其升高 需要平衡气候变化和能源安全考虑。由于对石油的高度依赖，过去十年油价的急剧下跌导致了相当大的财政赤字（2016年和2020年分别占GDP的20％和16％）和公共部门债务（中央政府和国有企业）在2015-2020年期间接近GDP的80％。相对于国际货币基金组织《世界经济展望》中的当前假设，油价下跌一标准差的压力情景将转变为整体财政。 从基线下的盈余到持续赤字的平衡，并恢复迄今为止在重建财政缓冲方面取得的所有收益(图2)。 图2.油价下行情景1/ 财政平衡 （占GDP的百分比 政府总债务 （占GDP的百分比） 10 5 0 -5 -10 -15 80 70 60 50 40 30 20 10 下行情景(-1SD) 基线 -20 202020212022202320242025202620272028 0 202020212022202320242025202620272028 资料来源：国际货币基金组织工作人员的计算. 1/油价下行情景假设从2023年到2028年低于WEO油价一个标准差。该情景假设政府支出、非碳氢化合物收入或外部借款相对于基线情景没有变化。 4.当局采取了不同的策略来对冲油价冲击。 •财政调整。合理化支出和调动非碳氢化合物收入，包括2019年引入消费税和2021年引入增值税，有助于缓解油价波动带来的风险。尽管如此，实现阿曼中期财政计划下的中期目标将需要额外的收支措施，包括全面的税收管理改革，引入PIT以及逐步 取消无目标的能源补贴。 •中期财政框架。鉴于石油市场的不确定性，2023年预算继续 假设石油的保守价格(每桶55美元)来控制公共支出，并作为防止油价波动的预防措施。虽然这种战略在过去在很大程度上帮助遏制了支出压力，但它并没有防止预算超支，并使预算过程与阿曼中期财政计划下的支出上限脱钩。相反，当局在货币基金组织技术援助的基础上，正在努力通过一个全面的、具有法律约束力的中期财政框架，其中有可量化的财政目标，从中可以确定近期和中期总支出上限。 估计。这些反过来应该锚定预算编制过程，以灌输财政纪律，无论油价水平如何。 •财政缓冲。当局继续积累缓冲区，这些缓冲区可以在 需要。他们每年继续将其财政收入的一部分转移到石油储备基金（PRF）。2截至2022年底，中央政府在国内商业银行（占GDP的14.4％）和阿曼中央银行（占GDP的3.5％）的存款方面保持了充足的缓冲。此外，阿曼投资局（OIA）持有大量流动资产，约占GDP的10％。 国有企业 5.国有企业或有负债的实现可能是财政风险的重要来源。这种风险可以是明确的(e。Procedre，政府贷款担保)或隐性(e.Procedre，经济活动放缓期间的支持)。国有企业债务从2015年的16%增加到2021年的41%，然后在2022年下降到30%。资产剥离、国有企业财务业绩改善和去杠杆举措推动了这一显著下降，这得益于阿曼投资局(OIA)领导的正在进行的国有企业改革(见下文)。明确的政府。 主权债务 （占GDP的百分比） 对国有企业的担保是有限的，在2022年达到了GDP的8％。担保扩展到国有企业项目的开发阶段，直到开始运营。到目前为止 ，没有任何担保被称为。 然而，国有企业财务业绩的恶化可能会带来直接预算补贴的财政成本(例如，由于新冠肺炎对航空部门的影响，政府向阿曼航空公司提供了临时支持，相当于 2022年GDP的0.3%，同时也为公司启动重组和再融资业务）。 2平均相当于每天20,000桶的石油收入每年转移到PRF。 方框1.国有企业概况 阿曼投资局（OIA）成立于2020年，旨在管理现有的主权金融资产和大多数国有企业（SOE）。阿曼能源开发（EDO）也于2020年成立，以管理阿曼的石油和天然气勘探以及可再生能源项目。 除EDO外，以前由财政部监督的所有非金融国有企业的政府所有权已移交给OIA。OIA已在Rawabet计划的指导下开始了全面的国有企业改革，其主要目标是加强国有企业的治理和效率，并在OIA附属实体中确定战略重点和评估框架。 国有企业在多个部门运作。国有企业(OIA附属和EDO)的资本支出为 2021年和2022年分别占GDP的13.6%和9.3%。预计到2023年将占GDP的8.2％。相比之下，同期中央政府的资本支出平 均占GDP的3％。2023年资本支出下降主要归因于OIA刺激私营部门参与经济的战略，其中OIA在新项目中的份额限制在40 ％，以及一些国有企业计划撤资。资本支出集中在能源和服务业，占2021-2023年资本支出总额的90%左右。 国有企业拥有相当大的资产和负债。截至2022年底，国有企业资产约占GDP的31.4%，负债占GDP的29.9%。国有企业债务集中在少数实体，主要是OQ（阿曼石油公司），阿曼能源开发公司，NAMA（电力控股公司），阿曼航空，Asyad集团 （综合物流服务提供商）和Omatel（占2022年国有企业债务总额的90％）。阿曼国有企业的大部分债务是基于项目的融资。2022年，政府对国有企业的明确担保占GDP的8%。 资料来源：国家当局；和货币基金组织工作人员估计。 公共部门资本支出 （占GDP的百分比） 14 国有企业资本支出结构 （占总数的百分比） 能源服务物流 科技旅游矿物食品和渔业其他部门 12中央政府OIA的国有企业和EDO10 8 6 4 2 0 202120222023 100 90 方框80 70 1.60 50 40 30 20 10 国有企业概况 0 202120222023 （结束） 顶级国有企业的财务业绩普遍强劲在2022年占国有企业债务总额90%的六家国有企业中，有五家的财务业绩从2021年到 2022年有所改善，但阿曼航空除外。这些国有企业的杠杆率相对较高，在2022年有所下降。但盈利能力和利息保障比率较强 ，其流动性比率（以流动资产与流动负债的比率表示）相对健康。阿曼航空公司在COVID-19冲击中首当其冲，目前正在进行由OIA牵头的重组进程，包括最近完成的再融资操作。 国有企业财务指标 资料来源：国家当局；和货币基金组织工作人员估计。 6.OIA的Rawabet计划在减轻国有企业的风险方面发挥了重要作用。OIA成立后，从国家继承了160多家公司，财务和非财务业绩各不相同。不同的成熟度，公司之间缺乏协同作用以及国有企业与私营部门之间的边界和关系不明确，使资源分配和战略规划的任务变得复杂。2020年9月，OIA启动了Rawabet计划，旨在应对这些挑战，从而加强国有企业的绩效，治理，风险管理及其战略方向，以进一步促进其对国民经济的贡献，并使其活动与2040年愿景目标保持一致。减轻国有企业风险的关键行动包括： 。 建立稳健的治理，包括通过重组国有企业董事会并为董事会成员设定两个任期的上限；并发布《治理守则》，以改善国有企业的绩效，提高效率，并组织国有企业的工作和职能，以确保阿曼