加强中国碳中和排放交易系统：引入拍卖（英）

加强中国碳中和ETS：引入拍卖 国际经验 国际能源机构 IEA检查全光谱 能源问题，包括石油，天然气和煤炭的供需，可再生能源技术，电力市场，能源效率 ，能源获取，需求方管理等等。通过其工作，IEA倡导将提高能源可靠性，可负担性和可持续性的政策 31成员国, 13协会国家和超越。 本出版物和此处包含的任何地图均不影响任何领土的地位或主权，国际边界和边界的划定以及任何领土，城市或地区的名称。 资料来源：国际能源机构。 国际能源署网站：www.iea.org IEA成员国： 澳大利亚奥地利比利时加拿大 捷克共和国丹麦爱沙尼亚 芬兰法国德国希腊匈牙利爱尔兰意大利日本韩国立陶宛 卢森堡墨西哥荷兰新西兰挪威波兰葡萄牙 斯洛伐克共和国西班牙 瑞典瑞士蒂尔基耶共和国英国美国 欧盟委员会还参与了 IEA的工作 IEA协会国家： 阿根廷巴西中国埃及印度印度尼西亚肯尼亚摩洛哥塞内加尔新加坡 南非泰国乌克兰 IEA.CCby4.0。 加强中国碳中和ETS：引入拍卖Abstract Abstract 在未来几十年中，中华人民共和国（以下简称“中国”）的减排速度将是根据《巴黎协定》限制全球变暖的全球共同努力的重要因素。中国的国家排放交易系统（ETS）于2021年7月开始运作，是实现其既定的CO峰值气候目标的重要政策工具22030年之前的排放和2060年之前实现碳中和。本报告《加强中国的碳排放交易体系：介绍拍卖-国际经验的教训》，回应了中国政府对国际能源署在碳排放交易体系方面进行合作的邀请。它显示了引入拍卖可以加强其国家ETS，并帮助中国加快清洁能源转型并实现其气候雄心。本报告借鉴了在ETS系统中实施津贴拍卖的国际经验，探讨了政策目标和成果，关键的设计和实施要素以及拍卖收入的使用。它旨在告知中国和其他司法管辖区的决策者，考虑在其ETS设计或开发中包括津贴拍卖 。它包括一系列针对中国国情的政策见解，为国内政策制定过程提供信息。 致谢、贡献者和学分 国际能源署（IEA）能源与环境司（EED）编写的一份报告《加强中国碳中和排放交易体系：介绍拍卖——国际经验的经验教训》。项目协调员兼气候政策分析师DavidFischer领导并协调了该出版物。 报告的主要作者是IEA的DavidFischer，陈秀山和InsaHandschuch。清华大学能源，环境与经济研究所的张大，张宏宇，于润欣和张锡良提供了宝贵的投入和反馈。SaraMoarif和TomHowes（前IEA）为项目提供了宝贵的反馈，支持和总体指导。 该报告还受益于IEA和清华大学联合举办的闭门研讨会。感谢刘峰（中国生态与环境部），张锡良（清华大学），阿德里安·尼古拉（欧盟委员会），SegJicYoo（苏明女子大学 ），WilliamSpace（马萨诸塞州环境保护部）和TedJamieso（新西兰环境部）以及所有其他参与者的意见和问题。作者还要感谢张大（清华大学），竹内毛（IEA）和朱二浦 （前IEA）帮助组织了研讨会。 IEA的其他同事也为报告提供了宝贵的贡献和反馈：凤泉安，克拉拉·卡马拉萨，康纳·加斯克，雅克·沃里切特，埃尔米·苗，丽贝卡·麦克金姆，西蒙·贝内特和丹尼尔·韦泽尔。 作者还感谢外部专家的宝贵意见和反馈，包括：AdriaNicolae（欧盟委员会），GiovaiRta （世界银行），MiH（IGDP），HwSlater（ClietEarth），张静杰（CEC），朱莉· 科泰（魁北克环境部），乔纳森·博留（魁北克环境部），克里斯蒂安·威尔肯宁（GIZ ），莱昂哈德·凯勒（ZUG），尼尔·赫斯特（伦敦帝国理工学院） IEA.CCby4.0。 衷心感谢编辑该报告的NicolaClark。作者还要感谢IEA通信和数字办公室（CDO），特别是AstridDumond和ThereseWalsh提供了宝贵的编辑和出版支持。 IEA.CCby4.0。 和学分 这项分析是IEA清洁能源转型计划的一部分，特别是在丹麦政府的支持下进行的。 对本报告做出贡献的个人和组织不对其包含的任何意见或判断负责。任何错误或遗漏由IEA独自负责。 如有疑问和意见，请通过climate.change@iea.org与EED联系。 目录 执行摘要8 导言12 第1章为什么要拍卖？16 津贴分配方法16 津贴拍卖的现状18 拍卖的好处21 第2章实施拍卖25 界定拍卖的部门覆盖面25 定义拍卖份额28 拍卖管理31 实施价格或供应调整措施32 第3章收入使用35 拍卖创收现状35 拍卖收入的使用方式36 拍卖收入的治理38 第4章政策见解40 在中国ETS40中引入津贴拍卖的主要好处在中国国家ETS44中引入拍卖的选择 中国拍卖收入的治理和使用选择46 一般附件49 拍卖和免费津贴股份49 价格或供应调整措施50 津贴拍卖的设计元素概述52 参考文献53 数字列表 图1.1随着时间的推移，现有系统中津贴拍卖的发展18 图1.2现有系统按部门拍卖津贴的现状，估计为202120 图2.1加利福尼亚州基于EITE*标准的泄漏风险分级分类26 图3.1按系统规模订购的选定排放权交易系统中的拍卖收入和补贴价格，202135 图4.1按渠道划分的额外减排量与反事实RPS情景相比，2025-203541 IEA.CCby4.0。 图4.22035年系统总成本和拍卖收入42 IEA.CCby4.0。 框列表 方框1.1一级津贴市场和二级津贴市场的相互作用17 方框2.1寄售拍卖28 表列表 表2.1定义碳泄漏风险：EITE*标准27 表2.22021年按系统划分的价格或供应调整措施33 表3.1拍卖收入在选定的排放交易系统中的主要用途36 表3.2选定排放交易系统中拍卖收入的管理38 表A.1按部门定义拍卖和免费备抵股份49表A.2按系统设计的价格或供应调整措施50表A.3引入津贴拍卖的关键设计要素52 IEA.CCby4.0。 执行摘要 2020年9月，习近平主席宣布中国将“旨在2排放在2030年前达到峰值，在2060年前实现碳中和”(“双碳”目标)。通过这样做，中国为深刻的变革以及可持续的社会经济发展框架树立了清晰的愿景。中国在未来几十年的减排速度将是全球共同努力根据《巴黎协定》限制全球变暖的重要因素，因为中国占世界年度CO的三分之一。2能源部门的排放。 中国的国家排放交易体系（ETS）于2021年7月开始运营，是实现中国“双碳”目标的重要政策工具。该系统涵盖约4.5GtCO2电力部门的年度排放量-约占中国能源行业CO的40%22020年的排放1-就覆盖排放而言，它是世界上最大的ETS。未来几年，覆盖范围预计将进一步扩大，包括能源密集型工业部门，这些部门占中国能源行业CO的另外30％2加强国家排放交易体系可以为脱碳发出强有力的价格信号，推动具有成本效益的减排，并引导低碳投资——所有这些都有助于加速清洁能源转型和中国在实现气候雄心方面的进展。 虽然中国的国家排放交易体系目前免费分配所有配额，但它已表示打算探索引入拍卖排放配额 （中国，MEE，2021a；中国，国务院办公厅，2021）。为响应中国政府邀请国际能源机构在碳排放交易系统方面开展合作，本报告分析了实施配额拍卖的国际经验，重点关注政策目标和结果、关键设计和实施要素以及拍卖收入的使用。该报告旨在为中国和其他司法管辖区的政策制定者提供信息，这些国家在设计或开发排放交易系统时正在考虑进行补贴拍卖。它包括一系列针对中国国情的政策见解，以告知国内政策过程。 国际经验的重要教训 在采用排放交易系统的司法管辖区中，随着时间的推移，配额拍卖的使用逐渐取代或补充了免费配额。 1能源部门CO2排放包括CO2燃料燃烧和工业过程的排放。 这是由于津贴拍卖的许多优点，主要是： 提高环境有效性通过改变排放者对碳成本的看法，并加强对具有成本效益的减排的激励措施 创造额外的收入流可用于投资清洁能源部署和创新以及能源效率，并可重新分配给公司和/或公民，以解决社会和竞争力 关注 解决暴利，免费分配可能会出现的问题 提高流动性和透明度的碳市场，加强价格发现，降低不合规风险，促进价格和供应调整措施的实施 为国内产业准备其他潜在的国际气候政策通过加强国内气候政策和支持具有成本效益的脱碳。 随着司法管辖区引入配额拍卖，它们通常面临三个主要关注领域：碳泄漏2，与排放者成本增加相关的不利经济和社会后果，以及与监管市场缺乏成本传递相关的挑战。用于解决此类问题的关键手段包括回收拍卖收入（用于明确指定的目的），有针对性地使用免费配额，以及最近对进口的边界碳调整措施。寄售拍卖（下文将详细描述）可能是结合传统拍卖的某些优点并部分解决上述关切的另一种方式，因为任何拍卖收益最终都将退还给所涉实体。 IEA.CCby4.0。 更成熟的ETS系统已趋于采用拍卖作为排放配额的默认分配方法。然而，在对基本经济、碳泄漏风险敞口、对竞争力的影响以及被覆盖实体转嫁碳成本的能力进行评估之后，通常仍然在有限数量的部门给予免费配额。这些评估通常使用标准化和定量标准进行，并侧重于两个方面：排放强度和贸易风险。评估结果还为确定引入拍卖的速度以及拍卖与不同部门免费分配的平衡提供了基础。虽然细节因司法管辖区而异，但这一过程通常包括更快速的引入和更高的拍卖份额。 2碳泄漏是指出于与气候政策相关的成本原因，企业将生产转移到气候政策不太严格的其他司法管辖区，或者来自司法管辖区以外的企业获得市场份额的现象。碳泄漏会导致总体排放量的增加。 P年龄| 没有泄漏风险，可以转嫁碳成本(例如Procedre电力部门和燃料供应商)。接下来是对面临中等泄漏风险的行业的逐步拍卖，以及对高排放密集型和贸易暴露（EITE）行业的缓慢引入。即使对于有资格获得免费津贴的部门，一些司法管辖区也找到了逐步减少免费津贴的替代方法，以激励更有效的生产和脱碳投资。这种方法包括为免费津贴的分配以及其他减少或纠正因素引入越来越严格的基准。 拍卖收入的重要性增加，被视为这种方法的主要好处。所分析的司法管辖区越来越多地采用通过专用资金部署拍卖收益的解决方案，这些资金专门用于特定目的。这些投资可以为温室气体减排方面的额外投资提供资金，帮助解决竞争力问题，或通过增强创新降低脱碳的长期成本。它们还可用于减少碳成本对弱势公民的影响，或支持受工业转型影响的地区的经济发展计划。人们普遍认为，使用拍卖收入的适当和透明的治理安排对于实现预期目标，加强公众接受度和最大程度地减少行政成本至关重要。这种安排通常涉及ETS监管机构和财政部之间的跨部合作 。此外，拍卖收入的治理框架可能需要随着排放交易体系的成熟以及收入使用的优先事项的转移而不断发展。 对中国的政策见解 在中国的排放交易体系中采用部分配额拍卖可以增强其环境和成本效益，以及在支持实现中国“双碳”目标方面的作用。逐步引入拍卖，到2035年电力部门的份额约为25％，可能会使该部门的减排量增加一倍（减少CO22035年的排放量增加了840万吨)，而完全自由的分配制度。这种方法-对系统总成本的影响有限-可能会创造新的年收入约390亿美元（2600亿元人民币）（IEA，2022a）。拍卖还可以改善中国碳市场的功能，并通过增加市场流动性，加强碳价发现以及实施价格和供应调节措施来帮助应对第一个合规期遇到的某些挑战。引入拍卖要解决的主要问题涉及电力市场的结构，竞争力和泄漏风险，以及潜在的社会影响和治理复杂性。考虑到相关的好处和挑战。 IEA.CCby4.0。 P年龄| 在中国引入排放配额拍卖，以下见解可以帮助指导未来的政策决策： 拍卖的快速但有限的引入。尽快为电力生产引入一小部分补贴拍卖（例如5％至10％）。根据电力市场改革，逐步增加份额，以占 提高了电力实体将碳成本转嫁给客户的能力。电力部门的排放交易可以采用传统拍卖或采用寄售拍卖作为过渡方法，从而将收入返还给相关实体。这可以有助于促进政治上的接受，并减少对收入治理的跨部协调的需要。 建立定量的EI