林双林：改进补贴方式，激励农民为个人养老账户储蓄

摘要 农村老人是中国最弱势的群体。目前，中国农民养老制度尚不完善，表现在养老金发放水平低，个人账户积累不足。为应对家庭养老制度衰落和政府居民养老金资金缺乏等挑战，个人账户储蓄必须提高，以保证将来获得维持基本生活水平的养老金。当前，各地政府对个人账户储蓄进行一次性补贴，补贴率多呈现累退式，补贴导致的增加的储蓄回报率很小，对个人储蓄激励作用不大。为调动个人账户储蓄的积极性，政府应该取消一次性现金补贴，转而补贴个人账户储蓄利息，补贴的储蓄可设上限；同时应该改进个人账户管理，让个人能随时查询个人账户信息；由于地方政府缺乏补贴个人账户的积极性，对个人账户的利息补贴应该主要由中央政府提供；另外，为便于国内劳动力循环以及缩小地区差别，个人账户最终应由中央政府统一管理。 撰稿人：林双林（北京大学汇丰商学院教授，北京大学汇丰智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任） 成稿时间：2024年3月29日|总第89期|2023-2024学年第15期联系人：程云（0755-26032270，chengyun@phbs.pku.edu.cn） I.引言 制定好长远的经济政策是各国政府面临的挑战。有些长远问题，一时看不清楚，不能做到未雨绸缪，尚情有可原；有些长远问题，看得很清楚，若被漠视，就不应该了。我国农村养老保障问题，事关长远，事关重大，摆在我们面前，属于“灰犀牛”，应该设法解决。目前，我国城乡居民养老保险体系非常薄弱，老年农民得到的养老金很少，年轻农民向个人账户缴费非常有限，远远不足于将来的养老，完善这个体系迫在眉睫。 养老保障制度，可以分为基金制和非基金制。在基金制下，个人所获收益的现值应该与其贡献相一致。也就是说，在完全的基金制下，政府会在一个职工年轻时征收税费，代表他们进行投资，并将积累的本金和利息在多年之后支付给退休后的该职工。在非基金制下，一个人所获收益的现值可能并不与其做出的贡献一致。现收现付制就是一种非基金制度，这一制度涉及到代际间的收入再分配问题。 中国的社会保障（或者叫养老保险）体系包括两个主要部分：城镇企业职工社会保障、农村和城市非就业居民社会保障。城镇企业职工社会保障是中国社会保障体系中最主要的部分，它包括社会统筹账户（政府通过该账户向年轻人收费并立刻支付给退休者）和个人账户（个人在年轻时进行储蓄并在退休后在该储蓄账户取得本金和利息）。社会统筹账户是主要部分，因此我国职工社会保障体系基本上属于现收现付式。 城乡居民的社会保障制度也分为两部分，基础养老部分和个人账户部分。这个制度还很不完善。农村老年人获得的由政府财政提供的养老金远远不足，农村年轻人在个人账户的积累也很少。城市没有加入城镇职工社会保障体系的居民，也和农村居民一样，加入这个体系。 养老金分为基础养老金，和基本养老金。基础养老金指的是政府从现收现付账户支付的养老金。基本养老金是现收现付账户和个人账户支付的养老金总额。基本养老金应该大于基础养老金。 最近，个人养老金制度改革引起了政府重视。2022年4月21日，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》发布。在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度。个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担，实行完全积累。参加人每年缴纳个人养老金的上限为12,000元。2022年9月26日召开的国务院常务会议决 定，对个人养老金实行个人所得税优惠：对缴费者按每年12,000元的限额予以税前扣除，投资收益暂不征税，领取收入的实际税负由7.5%降为3%。政策实施追溯到2022年1月1日。这个政策对城市高收入者有利，可以少纳税，对城市低收入者没有意义，因为他们没有那么多的收入作为养老储蓄，加上他们的税率本来就不高，大部分根本不纳税。对农民就更没有意义了，因为他们的务工收入很低，他们的农业收入不用纳税。 必须看到，我国今后养老保障面临困难，是低收入者的养老问题，特别是农民的养老问题。我国从2009年建立新型农村社会养老保险，目前几乎所有的合乎条件的农民都加入了这个体系。2022年城乡居民养老保险参保人数达到54,952.3万人，占到参加基本养老保险总人数的52.19%。基础养老金的资金来自中央和地方两级财政拨款，2022年国家规定城乡居民最低基础养老金仅为每月98元，2004年到了123元。2022年城乡居民人均月基本养老金（即国家提供的基础养老金加上来自个人账户的养老金）为204.7元，远低于世界银行设定的贫困线，与我国城镇职工的退休金相差17.6倍，远远不足消费支出。另外，省际之间养老金差异也很大。 年满16岁以上（非学生）的年轻农民可为个人账户交费，以备退休时使用。国家规定的最低年缴费标准2022年仅为100元。为鼓励农民向个人账户储蓄，各级政府提供一次性补贴，这种补贴从30元开始，具有累退性，即储蓄越高补贴率越低。因此，这个体系不能有效调动农民的养老储蓄积极性。大部分农民向个人账户缴费很少。据笔者调查，某欠发达地区年缴费在200元及以下的占88%，300元及以下的占95%。据官方统计，全国人均缴费2019年为268元，2020年为330元，2021年为405元。这样，不算利息，15年可以积累6,000多元，应对养老，杯水车薪。 目前的城乡居民养老制度根本不能为农民提供足够的养老保障。为了使我国养老保障体系能够持续，使广大农民老有所养，我国必须为广大农民设计养老金储蓄制度，调动他们的养老储蓄积极性。 本文分析我国农村养老制度的现状，揭示存在的问题，借鉴国际成功的经验，立足我国实际，提出调动农民养老储蓄积极性以及进一步完善个人养老金体系切实可行的建议。 II.农村养老保障发展状况 II.1农村社会养老保险体系的建立 2009年9月1日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布，我国开始探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县、市、区、旗，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。 我国建立了农村养老保障体系。16岁及以上(非学生)、60岁以下的农村居民，有资格参加农村养老保障体系，加入是自愿的。 农村养老保险由个人和政府共同出资：最初建立时每个16岁到60岁之间的农民人每年向个人账户缴纳固定金额(100元、200元、300元，400元或500元)，地方政府向其个人账户至少补助30元。村委会作为集体组织可以为个人账户提供更多补贴。个人可以在退休后使用积累的资金，如果个人死亡，其亲属将得到剩余的资金。 60岁以上的农村居民享受基本养老金，其中包括两部分：一部分是政府提供的 基础养老金，另一部分来自退休人员自己的个人账户。 2009年，国家基础养老金标准为每月55元，即每年660元。中央政府对中西部地区提供100%的资金补贴，对东部地区提供50%的资金补贴。地方政府可根据地方经济发展情况调整基础养老金标准。几乎100%的农民参与社保体系。 2011年国务院决定建立城镇非就业居民养老保障制度。这一制度与农村的制度非常相似。不同之处在于缴费额的选择多一些。城镇居民可选择每年存入个人账户100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元或者2000元。地方政府可以增加可供居民选择的交费档次。城 镇居民养老保障的政府补贴不低于30元，并随着缴费的增加而增加。基础养老 金为每月55元，地方政府可自主增加基础养老金的发放。 2014年，国务院决定在2015年底前实现城乡养老保险制度并轨。通过合并，农 村居民现在可以像城市居民一样，有12个层次的个人账户缴费档次的选择。选 择缴纳500元以上的，政府补贴不低于60元。2015年，人力资源和社会保障部 （人社部）、财政部宣布，城乡居民基本养老金由每月55元提高到70元。中央对中西部地区保持在100%、对东部地区的补贴维持在50%不变。2018年，财政部、人社部宣布，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，即在2017年每人每月70元的基础上增加18元。为了提高标准，中央政府对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。 这些年来，政府不断提高基础养老金发放水平。根据人力资源社会保障部、财政部印发《关于2022年提高城乡居民基本养老保险全国基础养老金最低标准的 通知》（人社部发〔2022〕36号），自2022年7月1日起，城乡居民基本养老保 险全国基础养老金最低标准由原每人每月93元提高至每人每月98元。2024年 政府再次提高标准20元，到123元，并要求各地根据本地实际提高基础养老金标准。 各省标准不同。例如，广东省人力资源社会保障厅、财政厅印发《关于2022年 提高城乡居民基本养老保险全省基础养老金最低标准的通知》（粤人社发〔2022〕28号），将城乡居民基本养老保险全省基础养老金最低标准从180元调整至190元，同时明确各地可在省最低标准的基础上根据本地实际再提高标准。 省内标准也不一样。例如，广东省深圳市人力资源保障局、财政局联合印发了《关于2022年提高我市居民基本养老保险基础养老金标准的通知》（深人社规〔2022〕 12号）规定，从2022年1月1日起，领取养老金的参保人具有本市户籍不满8 周年的，基础养老金由原来的每月322元提高至342元；自其具有本市户籍满8 周年的次月起，基础养老金由原来的每月483元提高至513元。基础养老金所需资金由中央财政与市、区财政共同承担，除中央财政补贴外的其余部分，由市、区财政各承担一半。 II.2农民参保状况 我国很大一部分人口依然生活在农村（见表1）。从1960年到1975年，我国农 村人口占总人口的比重不升反降。农村人口比例从1960年80.25%到1975年的82.66%！改革开放后，城市化率开始上升，农村人口比例下降。农村人口占总人口的比重，1980年为80.67%，1990年为73.59%，2000年为63.78%，2010年为50.05%，2020年为36.11%，2021年为35.28%;2022年为34.78%。1980年及以 前的数据为户籍统计数；2021年数据为年度人口抽样调查推算数据；其余为当年人口普查数据推算数。这是生活在农村的人口比重。 城市化的另一个标志是乡村就业的劳动者占总劳动者的比重（见表1）。乡村就业人员占总就业人员的比重，2017年为43.19%，2018年为41.55%，2019年为40.03%，2020年为38.36%，2021年为37.35%，2022年为37.38%。与生活在农 村的人口占总人口的比重相差不多。 应该注意，属于农村户口的人口比重要大得多。根据2021年国家统计局发布的 《第七次全国人口普查公报》（第七号），2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%。那就是说，目前在总人口中农村户口约占55%。 从表2可以看出，城乡居民基本养老保险占总参保人数的比重很高，2010年为28.56%，2011年为53.89%，2015年年为58.8%，2016年为57.28%，2020年为 54.32%，2021年为53.27%。1 表1乡村人口和乡村就业人口（万人，%） 年 总人口(年末) 乡村人口数 乡村人口占总人口 劳动力 就业人员 城镇就业人员 乡村就业人 乡村就业人员占总就业 1960 66207 53134 80.25 25880 6119 19761 76.36 1965 72538 59493 82.02 29805 5354 24451 82.04 1970 82992 68568 82.62 34432 6312 28120 81.67 1975 92420 76390 82.66 38168 8222 29946