制定能源转型政策的十项原则

制定能源转型政策的十项原则 经验教训 作 者 ：LAURA DIAZ ANADON*, ALED JONES*, CRISTINA PEÑ ASCO*, SIMON SHARPE#, MICHAEL GRUBB#, SANCHITAGGARWAL†,NELSON HENRIQUE BARBOSA FILHO†,RAKTIMAVABOSE†, ANDREA CABELLO†,SASWATACHAUDHURY†,PAULDRUMMOND†,DOYNEFARMER†, CHRIS FOULDS†, DANIELA FREDDO†,CAMERON HEPBURN†,VIDHUKAPUR†,JIANG KEJUN†,AILEENLAM†,JEAN-FRANCOIS MERCURE†,LÚ CIA HELENA MICHELS FREITAS†,SARAH ROYSTON†, PABLOSALAS†, JORGEVIÑ UALES†, SONGLIZHU† EEIST 执行摘要 实现《巴黎协定》的目标，需要在全球范围内迅速改变能源和土地使用系统。在2021年11月举办的第二十 六 次 《 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 》 缔 约 方 会 议（COP26）上达成了《格拉斯哥气候公约》，不仅重申了将全球平均气温升高控制在2摄氏度以内、“实现1.5摄氏度温控目标”以及加强韧性的承诺，还强调了通过国家自主贡献（NDC）兑现额外政府承诺和行动的重要性。本次会议发起的《突破议程》得到了40多个国家的支持，旨在2030年之前使清洁技术成为各个污染最严重的行业中最能负担、最易获得和最具吸引力的选择，从而加快实现《巴黎协定》的目标。 鉴于现行能源转型的规模、速度和相互依赖性，该行动将要求各国政府应用一套全新的工具和原则，以支持决策和评估。政府使用的许多经济原则、模型和决策工具都是为应对“边际”或渐进式变革而设计的，在这种情况下，技术、市场和其他经济结构相对稳定。当政策的目标和背景囊括广泛创新和结构变革时，如能源转型，就需要使用不同的工具。 本报告概述的《制定能源转型政策的十项原则》是从过去三十年收集的丰富经验和分析中得来，政策促进了清洁能源技术的快速创新和增长。我们提出了五项互补性“政策设计”原则，以及五项涉及如何比较政策选择和做出决策的“政策评估”原则。下表对上述原则和“传统原则”进行了总结，“传统原则”是对原则的概括，用于指导某些边际变化情况下的政策制定。在描述每一项原则时，我们概述了这些传统原则在其适当领域的用途，指出其局限性，并解释了用《十项原则》对其进行补充的必要性。 以公正的方式实现所有能源消费部门的结构转变，需要在全世界多个政策领域和层面采取更有力、更协调的政策应对措施。必须加强与民间社会、企业、青年、劳工、媒体、原住民和当地社区的接触。1正确实施旨在加快能源转型的政策，可以释放大量机会，包括新产业、净创造就业、宜居城市、积极的健康影响以及同时应对正义和贫困挑战的机会。 贡献者 简介 EEIST由英国商业、能源和工业战略部（BEIS）和儿童投资基金会（CIFF）通过英国国际发展研究署（UK Aid）共同资助。撰稿作者来自各大机构。完整的机构名单见网站www.eeist.co.uk EEIST项目对前沿的能源创新分析进行研究，以支持政府关于低碳创新和技术变革的决策。 本项目与巴西、中国、印度、英国和欧盟的政策制定者和利益攸关方进行接触，旨在为新兴国家的经济发展做出贡献，支持全球可持续发展。 本报告的内容仅代表作者个人观点，不代表英国政府、CIFF、作者所属组织或任何赞助机构的观点。 EEIST项目由埃克塞特大学牵头，汇集了来自巴西、中国、英国和欧盟的世界领先研究机构的国际团队。 致谢 参与机构包括英国：埃克塞特大学、牛津大学、剑桥大学、伦敦大学学院、安格利亚鲁斯金大学、剑桥计量经济学会、气候策略机构；印度：能源与资源研究所、世界资源研究所；中国：清华大学、能源研究所；巴西：里约热内卢联邦大学、巴西利亚大学、坎皮纳斯州立大学；欧盟：比萨圣安娜大学。 作者感谢英国商业、能源和工业战略部（BEIS）、儿 童 投 资 基 金 会 （CIFF） 、 正 交 气 候 基 金 会（Quadrature Climate Foundation）和创始人誓言（Founders’ Pledge）作为EEIST项目赞助商提供的支持。我们还要感谢所有贡献出时间和专业知识来发展和更新本报告中提出的分析、概念和想法并将其出版的人，这包括但不限于：Jacqui Richards、来自EEIST伙伴国家的实践社区的个人、EEIST高级监督小组以及英国政府。 政策保持“技术中立” 在创新和结构变革的背景下，政策几乎总是对某些技术更有利。在支持低碳方向的创新时，最好是有意而非无意地对政策进行选择。一些旨在保持中立的政策可能会偏向维持现状和渐进式变革。 2政府干预增加成本 进行投资和监管以降低成本 设计良好的投资和监管政策可以降低清洁技术的成本，通过为创新创造“需求拉动”，补充研究、开发和示范的“供给推动”，在技术开发、部署和普及中加强“边做边学”的反馈。 3市场自身能够以最佳方式管理风险 低碳转型涉及许多不确定因素。努力降低清洁技术私人投资的风险，鼓励由公共财政牵头的投资等，可以降低技术风险和融资成本，并大大提高投资率和部署率。 4简单设置碳价格水平，内化气候变化的损害以临界点为目标 有针对性的干预措施可以激活技术竞争力、消费者偏好、投资者信心或转型的社会支持等方面的临界点，让小投入引发大变化。这有助于树立目标，决定补贴和税收水平，以及监管的严格程度。 5根据不同的“市场失灵”来单独考虑政策 我们需要一系列政策来推动每一次低碳转型。由于每项政策的效果取决于与其他政策的互动，因此单独评估某项政策可能会产生误导。将政策作为一个整体进行评估，可以识别具有相互加强效果、产生的效果“大于各部分之和”的政策。 政策具有适应性 随着时间的推移，各经济体的发展路径不同。在实践中，就公共目标而言，往往很难确定哪一个政策是“最佳的”以及哪一个政策在经济上是“成本最低的”，这意味着可能没有单一的“最佳”政策。鉴于经验教训，政策设计应具有适应性，以便更好应对不可预见的变化、利用机会和管理风险。 8连接碳市场以使当前成本最小化 各国应进行国际协作，在全球经济体的每个排放行业发展清洁技术市场。这可以加快创新、扩大规模经济效应，加速降低清洁技术成本，造福所有国家。 评估机会和风险 评估总成本和收益 当不可量化或非常不确定的因素可能占据重要地位时，政策评估应考虑风险和机会，而不仅仅是成本和收益。如果目标是转型变革，政策评估应考虑政策对经济变革过程的影响以及预期效果。 引言 EEIST项目旨在汇集全新经济理解和分析，为《巴黎协定》目标中提出的深度脱碳政策决策提供参考。本项目在第二十六届联合国气候变化大会（COP26）上发布首份报告《创新与转型的新经济学：评估机会和风险》，2分析了证据和理论，以解释传统政策评估方法的局限性和新方法的基本原理。该报告的结论是，尽管（而非因为）存在主流的经济分析和建议，某些政策对于低碳转型取得的最突出成就发挥了关键作用，到目前为止这些政策普遍得到了实施。 本报告在此基础上提出十项原则，为能源转型背景下的政策制定提供参考，我们认为这些原则可以帮助政府在更多时候做出成功的选择。我们称其为“十项原则”或 简 称 为“原 则”。 这 些原 则 借 鉴 了 学 术 文 献3以 及EEIST合作伙伴在中国、印度、巴西、欧盟和英国的工作经验和证据。在介绍这些原则时，我们将讨论其中的实证证据，并为每个原则提供一个具体的说明案例，案例覆盖了广泛的地理区域。 描述为“理想化”。我们对传统原则进行介绍，以加深理解建议的原则为政策制定带来的新要素。 十项原则并非在所有情况下都要取代传统原则。我们简要讨论了传统原则最初提出的背景，并尽可能地区分二者各自的适用范围。我们还解释了十项原则如何结合过去三十年来世界各地清洁技术部署的最新经验和实证分析，从而在能源转型背景下提供相关的见解。随着越来越多的研究人员和政策分析人员参与相关工作，随着越来越多的证据可用，十项原则可以作为一个良好的出发点。 我们将逐一介绍并讨论能源转型的十项政策制定原则，并将其与传统经济指导原则（通常源自基于均衡的经济学）进行比较。传统经济指导原则常常假设政策的目标是以最有效的方式进行“边际”变化，特别是在市场已发展成熟的情况下：即在不推动技术和结构根本变革的情况下，对现有体系进行渐进式变革。我们将这种类型的指导原则称为“传统原则”。这些“传统原则”在使用范围、不同时间、部门和国家的实施方式，以及推荐力度（或注意事项）等方面存在很大差异。因此，传统原则具有概括性，经济学教科书则常将其 总体而言，传统的政策评估方法通常是“静态的”，这意味着传统方法通常旨在预测某一特定时间点的政策效果。其中隐含的假设是，这些决定对现有市场和体系的结构影响很小甚至没有影响。通常假设随着时间的推移，世界会发生变化，但发生的变化相对较小，不受政策本身的影响，也不会破坏基本假设。4 因此，传统原则更适合于仅针对或预期出现边际变化的情况，例如，现有行业、机构和现有技术的市场份额基本保持不变。 参与，包括弱势和边缘化社区。 虽然这十项原则在理论上可以为各种情况下的政策制定提供参考，但我们注意到，这些原则的设计和实施背景在不同行业和地区之间存在很大差异。因此，具体的设计和执行方法应务实地考虑不同的背景以及制度和政治文化。例如，有必要了解不同地区的执行利益攸关方以及他们如何参与、激励、授权或边缘化相关政策。背景的重要性还体现在涉及创新、脱碳、竞争力和公平性等方面的政策变化上，这些政策变化的影响和分配情况因各国公司公有制程度、产业结构和能力差异而有所不同。 然而，现在有有力证据表明，通过各种促进清洁技术研发、示范和部署的政策来实现脱碳，已经开始导致广泛的全球经济转型。在过去的三十年里，我们目睹了全新的全球产业的诞生，以及不同技术部门之间日益增长的相互依赖性，例如个人交通工具的日益电气化等。越来越多的中长期脱碳最低成本方案可能涉及结构性经济变化。这意味着需要采用其他政策评估方法，即可以考虑结构性变化的方法，以及可以帮助决策者以最大化机会、最小化成本和风险的方式管理转型的方法。传统上，政策评估侧重于在固定市场结构内有效分配现有经济资源。而在新情况下，分配效率的分析需要考虑其他因素，特别是动态效率（政策在一段时间内实现预期变化的效果）以及公平问题。 我们也强调了金融在这种转型中的重要性和复杂性。在遵循上述原则的同时，我们也看到了改变财政政策和金融监管的重要性，以确保机构投资者和其他投资者将更多资金投入清洁能源技术解决方案。这可能涉及其他经济激励和信号，包括受托责任、资本要求、量化宽松和基金监管的使用。原则没有覆盖能源转型的财政政策或金融监管方面的内容，因为关注重点在于能源政策的必要发展。 为了应对能源转型背景下政策界不断变化的需求，本报告总结了国际领先研究人员和实践者团队的工作，归纳了过去三十年来发电和能源消费行业（主要包括电力、交通和建筑行业）脱碳工作的经验教训。我们制定了十项原则，并将其分为两个主题：“政策设计”（原则1-5）和“政策评估”（原则6-10）。前者旨在帮助设计政策，以激励和扩大清洁技术的开发和部署。后者强调需要考虑其他层面、机会和风险，以及政策评估过程本身，以确保尽可能考虑不确定性、机会、本地知识和背景。这必然涉及广泛的利益攸关方的持续 本报告研究的证据表明，以适当的方式实施十项原则可以解决在扩大清洁技术投资5过程中发现的许多障碍，有助于刷新思维方式，思考在促进快速零碳转型方面什么可行，什么不可行。 政策设计原则 推动能源创新和低碳转型的政策，往往超越了传统经济学教科书中最推荐的政策 原则1： 传统原则：政策保持“技术中立” 概述：在创