拉美和加勒比地区《区域动态》5月第一期：资源民族主义与美国在拉美的利益

区域动态（拉美和加勒比） 2024年5月第一期 本期提要 一、专题聚焦 资源民族主义与美国在拉美的利益 二、各国动态 阿根廷、巴西、哥伦比亚、墨西哥、委内瑞拉、智利 一、专题聚焦 资源民族主义与美国在拉美的利益 资源民族主义的兴起体现在一国对其自然资源的控制和管理加强，特别是在矿产、石油和天然气等关键资源方面。这种政策取向旨在确保这些资源首先满足资源所在国国内的需求和发展目标，有时甚至以牺牲外国投资者和公司的利益为代价。近年来，美国从拉美进口了石油、天然气等化石能源及铜、铁等各类金属矿产。根据美国能源信息署（EnergyInformationAdministration）和Statista网站的数据，2022年，墨西哥和哥伦比亚在美国十大石油进口国中分列第二和第五；同年，美国从特立尼达和多巴哥进口的液化天然气占其总进口的93%；从智利进口的精炼铜占其总进口的约64%；2023年四季度，阿根廷和智利分别占美国加工锂进口量的51.6%和46.1%。如果在新一轮的资源民族主义崛起进程中拉美国家采取限制资源出口、提高出口价格抑或是直接对美资企业国有化等手段，势必会对美国的相关利益构成挑战。与此同时，一些拉美国家当地社会对于资源出口 导向型发展模式与本国可持续发展潜力之间可能存在的矛盾也感到担忧。本期汇编将聚焦于美国和拉美国家在资源问题上的潜在利益分歧与挑战。 一、拉美新一轮资源民族主义崛起 （一）背景 拉丁美洲拥有丰富而独特的自然资源优势。拉美国家不仅在铜、银和铁矿石等金属产量方面全球领先，其新兴矿产资源如锌、铅和锂的产量也在全球矿业生产中占据重要地位。早在殖民时期，拉美本土的资源保护就与保卫国家主权和争取民族独立紧密联系。长期以来西方主导的资源开采导致拉美本土民族主义强盛，巨大的自然资源储量和长期以来外来力量的介入为拉美资源民族主义的兴盛提供了肥沃的土壤。 根据《金融家报》（ElFinanciero）2022年5月9日文章《墨西哥：民族主义与自然资源》（México:nacionalismoyrecursosnaturales），自20世纪初萌芽至今，拉美资源民族主义共经历了三次发展高潮：第一次发生在20世纪初至20 世纪50年代，拉美政治独立未能改变拉美在经济上对西方列强的依附。在赶走西班牙和葡萄牙殖民者后，拉美又先后迎来了英美介入。第一次世界大战前后，全球民族主义情绪兴盛，拉美国家摆脱经济依附地位、推动民族经济发展的愿望愈发强烈。以墨西哥为例，波菲里奥·迪亚斯（PorfilioDíaz）执政时期国家资源掌握在英国和美国公司手中。墨西哥革命后颁布了1912宪法，宣布自然资源归墨西哥国家所有，随后拉萨罗·卡德纳斯总统（LázaroCárdenas）曾根据新的宪法从英美公司中征用石油。20世纪60至70年代是拉美资源民族主义的第二次高潮，主要动因是冷战背景下美国在拉美大规模的政治干涉激起民族主义，以及联合国大会发布了加强对自然资源管理的决议。第三次资源民族主义高潮在20 世纪90年代后，由于此前新自由主义时期对于矿ft、电力和石油的私有化使之重新回到外国公司手中，拉美多国相继爆发反对新自由主义及全球化的群众性运动。 近年来，全球矿产资源的供需不平衡矛盾突出，引发了新一轮资源民族主义 抬头。中国学者王慧芝在《拉美新一轮资源民族主义及应对》中提出，“资源民 族主义”（ResourseNacionalism）是资源国基于特定政治或经济目标而产生的收回或强化资源主权的思想意识，以及在这种思想意识指导下的一系列行为实践。 值得一提的是，“资源民族主义”概念本身带有强烈的西方叙事视角，而拉美本土研究更多使用“采掘主义”（Extractivism）来描述对本土资源的控制；前者强调对资源的主权管控，后者强调利用资源获取经济利益，并随着对公平分配采矿收入的的关注逐渐发展成“新采掘主义”（NewExtractivism）。墨西哥萨卡特卡斯自治大学（AutonomousUniversityofZacatecas）教授达西·泰特罗（DarcyTetreault）在其文章《墨西哥的新采掘主义——租金再分配以及对采矿和石油活动的抵制》（ElnuevoextractivismoenMéxico:Redistribuciónderentasyresistenciaalasactividadesminerasypetroleras）中指出，所谓新采掘主义，即国家通过征收较高的税款和特许权使用费间接获取盈余，或者通过国营企业直接获取盈余，以获得的盈余施行社会福利政策，墨西哥国家石油公司（PetróleosMexicanos，PEMEX）就是践行这一逻辑的实例。 （二）特点 近年来，拉美各国又开始了通过将重要资源国有化来保障国家发展的进程，资源民族主义现象方兴未艾。经济刺激是导致本轮资源民族主义的重要原因。《矿业》（MINING）网站2023年8月11日文章《资源民族主义抬头的恶性循环》 （Aviciouscycleofrisingresourcenationalism）指出，本轮拉美资源民族主义与全球资源价格上涨周期高度关联。鉴于采矿项目的筹备时间较长，能源转型带来的关键矿产需求增长几乎必然导致供需失衡，推高矿产价格，从而增加资源民族主义倾向。 与历史上的三次发展高潮相比，拉美新一轮资源民族主义呈现出现了一些新特点。随着全球能源转型的推进，拉美资源民族主义的主战场从油气领域转向对绿色经济发展至关重要的锂、铜、锌等新能源相关矿产领域，具有鲜明的时代特点。此前拉美资源民族主义现象多集中于石油、天然气以及铜矿等传统行业，如墨西哥、阿根廷、委内瑞拉均成立了国家石油公司，秘鲁矿业公司、智利铜业公司等也均为国家所有。但鉴于锂等新兴矿产资源的战略意义上升，将锂收归国有 正在成为拉美国家政府的政策考量，如墨西哥2022年通过了锂矿资源国有化的 法案，智利也正在推动将锂矿收归国有。 此外，本轮资源民族主义在行动方式和行为主体方面也发生了一些变化。国际技术咨询公司肯倍（Kemppe）网站2021年3月4日文章《新冠疫情后，资源民族主义抬头》（ResourcenationalismsurgesinwakeofCovid-19pandemic）指出，本轮资源民族主义中“国家干预主义、渐进式的征用和本土化”的趋势日益明显。可以看出早期简单粗暴的国有化做法已趋于温和理性。拉美政府在强调“资源主权”的同时也更加注重循序渐进，通过部分管控、参股合营、协商分成等方式保证国家收益，也借助设置准入条件、健全法律法规、调整税收和特许权使用费等方法缓和外资矛盾。同时，拉美资源民族主义的推动者从国家扩展到地方和社区层面，本土化趋向明显。 二、拉美资源民族主义的影响 （一）对拉美的影响 资源民族主义对拉美国家当地生态环境、自然资源保护、提高国家财政收入等方面可能带来积极影响。《矿业》（MINING）网站2023年8月11日文章《资源民族主义抬头的恶性循环》（Aviciouscycleofrisingresourcenationalism）认为，拉美资源民族主义改革有利于保护自然资源。例如，墨西哥对锂矿开采权实施国有化，加强了国家对资源的控制，有利于避免过度破坏原住民所处的生态环境。同时也增加了国家对采矿公司所使用的自然资源如淡水资源的所有权，有利于保护自然资源。另一方面，国有化可为提振拉美经济提供动力。拉美国家普遍受疫情冲击严重，多国经济陷入深度衰退，人民生活水平下降，经济复苏前景黯淡，而矿业作为拉美的一大经济支柱和政府收入主要来源，矿业国有化有望增加国家财政收入、改善就业机会和提升社会福利水平。 然而，资源民族主义对拉美可能带来的负面影响也不容小觑，其中非常重要的一点是资源民族主义影响了拉美地区的营商环境。矿产所有权国有化对于跨国公司而言构成了一种持续、波动的风险。根据秘鲁《经营报》（GESTIÓN）网站2022年12月21日文章《资源民族主义使拉丁美洲的采矿业面临风险》 （NacionalismoderecursosponeenriesgomineríaenLatinoamérica），智利矿业委 员会（MiningCouncil）主席华金·比利亚里诺（JoaquínVillarino）表示，本轮资源民族主义限制了跨国公司的自主权，通过增加监管、要求提高其本土化程度以及通过增加税收进行间接征用等方式将对跨国公司释放负面信号。从长远来看，跨国公司运营环境的恶化可能反而会影响国家从采矿中获得的经济收入，与资源民族主义倡导者的期望相悖。 （二）与美国的利益冲突 作为拉丁美洲重要的资源开采者，美国在商业利益方面可能会受到拉美资源民族主义的影响。本部分将梳理拉美资源民族主义与美国利益冲突的国别案例。 乌戈·查韦斯（HugoChávez）时期的委内瑞拉石油国有化是拉美历史上资源民族主义的一个代表性事件。石油工业一直是委内瑞拉的重要经济支柱，而上世纪90年代前期实行的“石油开放”政策却让委内瑞拉石油工业在很大程度上 掌握在外国公司手中。在2000年代中期，委内瑞拉政府在查韦斯的领导下进行了一系列国有化措施，逐步收回外资油田的控制权以控制石油资源。根据《国家报》（ElPaís）2007年7月1日报道《查韦斯摆脱美国大公司的控制》（Chávezselibradelasgrandesempresasestadounidenses），查韦斯执政后颁布了新的石油法，要求外国石油公司必须与委内瑞拉国家石油公司合资经营,委方占股不低于51%（后改为60%）的份额。大部分外国公司进行了妥协,但不愿配合的美国公司埃克森美孚（ExxonMobil）、雷普索尔合资公司（Repsol）的两处油田先后被委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）接管。2007年，委内瑞拉政府收回了奥里诺科河带（ElríoOrinoco）的重油项目，这些项目之前由埃克森美孚和康菲（ConocoPhillips）等美国大型石油公司经营。随后，委内瑞拉政府在查韦斯的领导下，国有化了美国AES公司在委内瑞拉的子公司——加拉加斯电力公司（C.A.LaElectricidaddeCaracas）。这是查韦斯政府大范围国有化计划的一部分，该计划还包括了电信和天然气行业。由委内瑞拉政府收购的公司新埃斯帕塔州电力系统 （SistemaEléctricodelEstadoNuevaEsparta，简称Seneca）还接管了以前由美国威瑞森通信公司（Verizon）拥有的委内瑞拉国家电话公司（CompañíaAnónimaNacionalTeléfonosdeVenezuela，简称CANTV）。委内瑞拉的一系列国有化行动损害了美国公司的利益，遭到了美国的强烈反对，美国政府公开表示，委内瑞拉 政府应该使受影响的美国公司能够得到应有的补偿。在此背景下，近年来美国政 府不断针对委内瑞拉石油行业施加多项制裁措施。 智利则是新一轮资源民族主义重要代表之一。根据《经营报》（GESTION）2023年4月20日文章《博里奇宣布锂国有化》（Boricanuncianacionalizacióndellitio），智利总统加布里埃尔·博里奇（GabrielBoric）宣布，智利的锂产业将进行国有化，并成立一家独立的国有公司来生产用于制造电动汽车电池的金属。博里奇提出“国家锂政策”（PolíticaNacionaldelLitio）纲要，强调了国家在整个锂生产周期中的积极作用，主张公私合作勘探、开采和增加矿产附加值，使用新的开采技术以最大限度地减少对生态系统的影响，以及促进盐滩研究以加强对盐滩的保护。 不同于委内瑞拉的强硬姿态，智利采取了一种“弱国有化”模式，规定外资企业只能通过参股国有控股企业的方式参与锂矿开采。在博里奇宣布国有化前，智利矿业化工集团（SociedadQuímicayMinera,简称SQM）和美国雅保集团 （Albemarle）这两家私营企业共同拥有全球最大在产锂盐湖智利阿塔卡马盐湖的开采权。根据智利《三点钟报》(LaTer