《财政洞悉》系列第三篇：公用事业涨价背后的财政逻辑

2024年5月26日 总量研究 公用事业涨价背后的财政逻辑 ——《财政洞悉》系列第三篇 要点 作者 核心观点：后续公用事业涨价大概率会在更大范围内推进，但提价动作预计不会过于激进。公用事业涨价的影响：①对宏观经济而言，一定程度上增加了通胀弹性；②对资本市场而言，改善了公用事业行业的盈利能力预期，同时利好特许经营权类城投资产的估值。 公用事业涨价，力度有多大？近期，多地出台公用事业收费改革方案。样本数据显示，水费涨价幅度在20%-30%，高铁费涨价幅度在20%左右，燃气费涨价幅度约6%；电费改革方案以调节峰谷时段和浮动比例为核心。 事实上，公用事业改革是陆续推进的，核心内容包括适度放开市场准入、改革企业经营模式，以及建立合理价费体系等。从结果来看，公用事业行业的市场化程度提高，且其价格弹性已经体现。对比来看，2023年至2024年观察到的公用事业涨价幅度，至少从个案跟踪来看，较以往更高。 公用事业涨价背后的财政逻辑。2024年1月31日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》通过，推动公用事业适度转向市场化定价，降低特许经营企业对财政补贴的依赖度。财政的考虑有三个方面：①随着房地产市场持续低迷，地方土地财政模式运转不畅，地方债务压力有增无减。②今年以来，一般公共预算收支缺口较往年同期拉大1.5个百分点，财政收支矛盾加大。③公用事业行业，其准入实际上并未完全放开，带有行政垄断的色彩，因此国资占比较高。除了有国资背景的公用事业上市公司，多数地方将特许经营权类资产装入城投平台，这一特征意味着地方对民生事项的财政补贴除了出于公益性的考虑，还兼顾了维稳地方企业的诉求，也导致了财政补贴“刚性”支出压力随着企业亏损率的上升而加大。 公用事业涨价，有何影响？后续公用事业涨价大概率会在更大范围内推进，但提价动作预计不会过于激进。其潜在影响：①对宏观经济而言，一定程度上增加了通胀弹性；②对资本市场而言，改善了公用事业行业盈利能力预期，同时利好特许经营权类城投资产的估值。 风险提示：地方债务压力进一步加大；政策推进落地不及预期。 分析师：高瑞东 执业证书编号：S0930520120002010-56513108 gaoruidong@ebscn.com 分析师：王佳雯 执业证书编号：S0930524010001021-52523870 wangjiawen@ebscn.com 宏观经济 目录 1、公用事业涨价，力度有多大？3 2、公用事业涨价背后的财政逻辑3 3、公用事业涨价，有何影响？6 4、风险提示6 图目录 图1：2023年以来各地公用事业收费调整梳理3 图2：31个省、自治区和直辖市中，除上海外，其余地区2023年负债率相较于2022年有不同程度抬升4 图3：31个省、自治区和直辖市中，大部分地区2023年负债率（宽口径）相较于2022年有不同程度抬升4 图4：民生相关财政支出较为刚性5 图5：公用事业行业亏损率上升5 中庚基金 1、公用事业涨价，力度有多大？ 近期，多地出台公用事业收费改革方案。从不完全样本整理来看，涉及到水、电、燃气、交通等领域。样本数据显示，水费涨价幅度在20%-30%，高铁费涨价幅度在20%左右，燃气费涨价幅度约6%；电费改革方案以调节峰谷时段和浮动比例为核心。 2024.05.02全国 高铁费 自2024年6月15日起，对京广高铁武广段、沪昆高铁沪杭段、沪昆高铁杭长段、杭深铁路杭甬段上运约20% 行的时速300公里及以上动车组列车公布票价进行优化调整。 时间区域项目改革内容涨价幅度 图1：2023年以来各地公用事业收费调整梳理 2024.05.09 广州 水费 广州市中心城区自来水价格改革方案听证会举行。最新方案下，第一阶梯居民用户（占比80%以上）、第二阶梯居民用户（占比10%左右）人均水费分别增支约3.2元/月、6.4元/月。 约20-30% 2024.03.07 安徽 电费 “关于进一步优化峰谷分时电价政策等有关事项的通知”：安徽将目前执行的7、8两个月的峰谷时间段扩大到7、8、9、1、12五个月，峰价上浮比例从81.3%提高至84.3%，谷价下浮比例从58.8%提高至61.8%。 — 2023.11.20上海 浦东水务集团发布《告居民书》，本次水价第一阶梯从3.37元/立方米涨到4.05元/立方米，涨价 水费20.2%，第二阶梯从4.75元/立方米涨到5.8元/立方米，涨价31.4%。调价方案自2024年1月1日起施约20%-30%行。 2023.05.26重庆燃气费居民用气最高销售价格在现行价格基础上每立方米上调0.157元，其中，一、二、三阶梯价格分别调整为每立方米2.196元、2.366元、2.716元。 约6% 资料来源：澎湃新闻，光明网，安徽发改委，金融界，重庆发改委，光大证券研究所；注：数据为不完全整理 事实上，公用事业改革是陆续推进的，核心内容包括适度放开市场准入、改革企业经营模式，以及建立合理价费体系等。从结果来看，公用事业行业的市场化程度提高，且其价格弹性已经体现。根据发改委披露的36城市服务价格数据，2010 年以来，至2022年1月，居民生活用水（不含污水处理费、水价附加等）价格累计上涨31.64%，管道天然气价格累计上涨6.12%，居民用电价格累计下跌1.89%（注：2022年1月后，相关数据停止公布）；2010年以来，至2024年 3月，公共汽车车票（一票制）价格累计上涨49.06%，污水处理费价格累计上涨37.84%。 对比来看，2023年至2024年观察到的公用事业涨价幅度，至少从个案跟踪来看，较以往更高。此外，虽然水电燃气交通占居民支出比重并不高，但作为生活必需消费的一部分，居民对其涨价的敏感度较高，特别是对于低收入群体而言。 2、公用事业涨价背后的财政逻辑 2024年1月31日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》通过，对政府向基础设施和公用事业特许经营机构提供财政补助的管理更加严格。公用事业行业涉及民生，国家对水费、电费等定价相对稳定，而企业成本端浮动较大，导致 多数情况下，地方财政需要对此进行补助。 对比2015年4月25日出台的前一版管理办法，新管理办法中，以下变化值得关注：①新管理办法指出，特许经营应当“聚焦使用者付费项目”，“不应采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任”。而老办法未重点提示以上关注点。 ②新管理办法中，政府提供投资支持，但要“严防新增地方隐性债务”，而老办法中相关措辞为“可由政府提供可行性缺口补助”。 以上两点差异，反映的是同一个倾向，即推动公用事业适度转向市场化定价，降低特许经营企业对财政补贴的依赖度。当前财政的考虑有三个方面： 其一，土地财政难以为继，地方债务压力有增无减。随着房地产市场持续低迷，地方土地财政模式运转不畅。2023年地方本级国有土地出让权收入约5.8万亿元，较2022年下降13.25%，较2021年下降33.37%。地方卖地收入骤降，转而以发行债券来填补财政收入缺口，导致负债率增长较快。 从数据来看，①负债率，相较于2022年，2023年31个省、自治区和直辖市的负债率整体上升。全国口径上升3.21个百分点，地方上升幅度位于[-0.42个百分点，13.42个百分点]区间。除了上海负债率降低0.42个百分点以外，其余30个省、自治区和直辖市的负债率均上升。②宽口径负债率（考虑城投有息负债）表现类似。全国口径上升4.56个百分点，地方上升幅度位于[-6.32个百分点， 13.02个百分点]区间。 图2：31个省、自治区和直辖市中，除上海外，其余地区2023年负债率相较于2022年有不同程度抬升 +4 72 66 66 +10 60 +13 +11 53 54 +6 +3 48 45 +8 47 42 43 42 +5 39 41 +6 42 +5 +5 36 +6 +3 33 +6 +634 30 30 32 +5 26 28 28+4 28 +3 28 25 +2 +3 +1 +3 +2 +6 +2 22 +2 19 +3 18 +3 -0 +1 % 85.00 2023年负债率2022年负债率同比变动 88 75.00 65.00 55.00 45.00+3 35.00 25.00 15.00 北京 天河山 津北西 内辽吉黑 蒙宁林龙 古江 上江浙 海苏江 安福江山河湖湖徽建西东南北南 广广海重四东西南庆川 贵云西陕 州南藏西 甘青宁新 肃海夏疆 资料来源：Wind，光大证券研究所注：负债率=地方政府债余额（一般债+专项债）/GDP 图3：31个省、自治区和直辖市中，大部分地区2023年负债率（宽口径）相较于2022年有不同程度抬升 % +9 126 20.00 +8 104 00.00 +13 93 96 83 84 86 +2 +8 84 80 80.00 +8 75 +7 +4 71 +9 75 +4 +5 +6 65 61 +8 59 63 61 60.00 53 +6 +5 54 +4 56 5657 +3 -1 +6 47 +3 +3 45 +6 47 -6 39+4 +3 38 40.0033 +4 -0 29 +4 28 -0 +3 20.00 140.00 139 2022年负债率：宽口径2024年负债率：宽口径同比变动 1 1 +1 北天河山内京津北西蒙 古 辽吉黑 宁林龙江 上江浙安 海苏江徽 福江山 建西东 河湖湖广 南北南东 广海重 西南庆 四贵云西 川州南藏 陕甘青宁新西肃海夏疆 资料来源：Wind，光大证券研究所注：负债率(宽口径)=[地方政府债余额（一般债+专项债）+城投有息负债]/GDP 其二，今年以来，财政收支矛盾有所加大。今年以来，截至2024年4月，一般公共预算收入累计完成进度36.1%，较往年同期（2019年至2023年同期平均）低1个百分点，而一般公共预算支出累计完成进度31.3%，较往年同期（2019年至2023年同期平均）高0.5个百分点，收支缺口较往年同期拉大1.5个百分点。 全国范围来看，出于稳定宏观经济的目的，对于制造业、出口、消费鼓励或扶持，需要推进减税降费以增强行业的活力，此举意在长远，却会反过来加剧当下的税收矛盾。而地方的财政收支矛盾则更加激化，土地财政向产业财政转型，在发力招商引资过程中，为吸引企业落地产能，地方政府通常会匹配一揽子优惠政策，其中又以税收减免为一大亮点。在转型过程中，税收增收暂无法完全对冲土地收入的下滑。 但财政相关支出较为刚性，特别是涉及民生相关事项。2010年至2023年，民生相关财政支出，节能环保、农林水事务、交通运输三大分项合计，占总财政支出的比重平均为16.6%，占比较为稳定，受经济周期波动性影响不大。为稳定地方财政支出，中央加大了对地方的转移支付力度，2023年和2024年的一般公共预算转移支付预算数分别为10.0万亿元和10.2万亿元。 图4：民生相关财政支出较为刚性图5：公用事业行业亏损率上升 18%19%18%19% 17% 17%18% 17%16% 14%14% 15% 16%16%15% 12% 10% 9%9% 5% 0% 亿元50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 0 公共财政支出：节能环保公共财政支出：农林水事务 公共财政支出：交通运输占比右 20% 58% 48% 38% 28% 18% 8% 行业亏损企业数量占比：电力、热力生产和供应业行业亏损企业数量占比：燃气生产和供应 行业亏损企业数量占比：水的生产和供应 2023 2021 2019 2017 2015 2013 2011 2009 2007 2005 2003 2001 1999 资料来源：Wind，光大证券