伊朗：背景与美国政策2024（中文）

伊朗：背景和美国政策 更新于2024年4月22日 国会研究服务https://crsreports.congress.gov R47321 概括 伊朗：背景和美国政策 自1979年伊朗革命以来，伊朗伊斯兰共和国与美国的关系一直处于对立状态，自2023年以来紧张 局势再次加剧。鉴于2023年10月哈马斯领导的对以色列的袭击；伊朗支持的其他组织（如胡塞武装）对美军和该地区其他目标的持续袭击；以及2024年4月伊朗首次对以色列发动直接军事袭击，美国政策制定者在2024年特别关注的是伊朗及其合作伙伴的地区活动。伊朗政府侵犯人权、核计划以及与俄罗斯和中国日益密切的关系也对美国构成挑战。国会在制定美国对伊朗政策方面发挥了重要作用，包括授权实施广泛的美国 制裁、寻求影响与伊朗的外交接触以及为面临伊朗威胁的美国合作伙伴提供资金支持。国会参与的选定问题包括： R47321 2024年4月22日 克莱顿·托马斯 中专专家东部事务 伊朗的外交政策和对恐怖组织的支持。伊朗政府的目标之一是削弱美国在中东的影响力，同时通过支持一系列地区武装团体，包括哈马斯、真主党和其他美国指定的恐怖组织，向邻国投射力量。自加沙战争爆发以来，伊朗支持的中东地区团体（有时称自己为“抵抗轴心”）对驻伊拉克和叙利亚的美军以及红海的国际航运进行了袭击，引发了美国的报复性军事行动。观察人士对德黑兰与这些团体的关系和影响的性 质展开了争论。虽然美国和伊朗似乎都不寻求直接的军事对抗，但在动态的战斗环境中，多个参与者不断变化的威胁认知、政治算计和战略目标可能会增加这种冲突的风险，尤其是考虑到伊朗在2024年4月对以色列发动了前所未有的袭击。据报道，以色列、美国和其他伙伴部队拦截 了几乎所有用于袭击的伊朗无人机和导弹；据报道，几天后，以色列对伊朗军事基地附近发动袭击予以回击。 囚犯交换和资金转移。2023年9月，美国与伊朗完成囚犯交换，美国协助伊朗将60亿美元资金转移至卡塔尔。国会中的一些人批评了此举。 拜登政府表示，将阻止伊朗在哈马斯袭击以色列后使用这些资金。 伊朗核计划。几十年来，美国决策者一直对伊朗核计划表示担忧。2015年《联合全面行动计划》（JCPOA）对伊朗核活动施加限制，以换取美国和国际制裁的解除；特朗普政府停止了美国参与JCPOA，重新对美国实施制裁。 制裁，拜登政府恢复《联合全面行动计划》的尝试在2022年秋季陷入停滞。此后，伊朗减少了对《联合全面行动计划》核承诺的遵守，并在地区紧张局势加剧的背景下禁止了一些国际检查人员。 美国情报界继续评估伊朗目前没有进行与核武器相关的活动，但如果伊朗选择这样做，它可以在几周内浓缩足够三个核装置的铀。 人权。伊朗独裁政府被指控监督和实施了一系列侵犯人权的行为，包括对抗议活动的暴力镇压，例如2022年9月马赫萨·阿米尼(MahsaAmini)死亡后爆发的抗议活动，马赫萨·阿米尼因涉嫌违反伊朗强制性头巾法而被捕并在拘留期间死亡。这些抗议活动似乎已经ȉ息，但在政府持续镇压下，抗议活动背后的不满仍未得到解决。 制裁。自1979年以来，历届美国政府都实施了经济制裁，以期改变伊朗行为的各个方面，这些制裁通常是在国会的指导下实施的。美国制裁包括针对伊朗能源部门、武器和武器相关技术转让、金融部门以及各种非能源行业和部门的措施。 伊朗的军事和外交政策。除了支持整个中东地区的盟国组织和其他地方的武器销售外，伊朗还拥有美国官员所说的“该地区最大的弹道导弹库存”，并开发了一系列无人机（UAV）。这些活动赋予伊朗相当大的地区影响力，伊朗政府寻求通过采取措施加强与中国和俄罗斯的经济和军事关系来加强这种影响力，例如出口无人机以支持俄罗斯在乌克兰的军事行动并向中国出售石油。 美国政府使用了各种工具，包括全面制裁、有限的军事行动以及与伊朗和其他国家领导人的外交接触，以应对美国官员所说的伊朗对美国利益的威胁。伊朗政府在国内面临一些挑战，但在中东地区保留着相当大的影响力，正在与俄罗斯和中国发展新的关系（包括通过伊朗加入金砖国家），并且仍然有能力参与竞争 美国在该地区及周边地区的利益。在此背景下，国会议员可能会考虑美国和伊朗的政策目标、伊朗政府的稳定性以及制衡伊朗地区影响力和阻止其核开发活动的努力。 国会研究服务处 伊朗：背景和美国政策 内容 国会概况和问题.1 地区紧张局势和冲突加剧................................................................................................2 背景：伊朗的外交政策.2 伊朗、哈马斯和2023年10月7日对以色列的袭击.4 “抵抗轴心”袭击中的美国政策.5 伊拉克和叙利亚.5 也门和红海6 黎巴嫩和真主党.7 伊朗‑以色列冲突及2024年4月伊朗对以色列的袭击.8 美国与伊朗关系：背景和近期做法.11 拜登政府领导下的事态发展.12 伊朗与俄罗斯和中国的关系.14 伊朗的政治制度.16 2022‑2023年政治抗议活动17 伊朗军队：结构和能力.18 伊朗核计划.20 美国制裁.22 展望.24 人物 图1.伊朗概况................................................................................................................................1 图2.选定的伊朗支持团体.3 联系方式 作者信息.25 伊朗：背景和美国政策 国会概述和问题 伊朗伊斯兰共和国是中东面积（仅次于沙特阿拉伯）和人口（仅次于埃及）的第二大国，几十年来一直在该地区及其他地区发挥着自信的作用，但从许多方面来看，它破坏了稳定。伊朗的影响力源于其石油储量（世界第四大）、其作为世界上人口最多的什叶派穆斯林国家的地位，以及对整个中东地区政治和武装团体（包括几个美国指定的恐怖组织）的积极支持。 图1.伊朗概览 地理总面积：1,648,195ȉ方公里（636,372ȉ方英里），是德克萨斯州的2.5倍 人们人口：87,590,873（世界第十七大） 14岁或以下人口百分比：23.5%宗教：穆 斯林98.5%（90‑95%什叶派，5‑10%逊尼派），其他（基督教、巴哈伊教、琐罗亚斯德教、犹太教）1.5%（2020年） 识字率：88.7%（男性92.4%，女性88.7%）（2020年） 经济人均国内生产总值（按购买力ȉ价计算）：21,220美元（2024年） 实际GDP增长：5.0%（2023年）；2.5%（2024年预测） 同比通胀：33%（2024年预测）失业率：8%（2024年预测） 资料来源：图表由CRS制作。事实信息（除非另有说明，均为2023年估计值）来自经济学人智库、国际货币基金组织和中央情报局的《世界概况》。 自1979年伊朗革命推翻伊朗伊斯兰共和国以来，伊朗一直是美国的重大外交政策挑战，历届美国政府都将伊朗及其活动视为对美国及其利益的威胁。伊朗政府的核计划、军事能力、对武装派别和恐怖组织的支持以及与俄罗斯和中国的伙伴关 系尤其令人担忧。美国政府谴责伊朗政府侵犯人权和拘留美国公民及其他人士，并一直在努力研究如何支持伊朗的抗议运动。美国政府采用了一系列旨在减少伊朗威胁的政策工具，包括制裁、有限的军事行动和外交接触。尽管做出了这些努力，伊朗在该地区仍然具有相当大的影响力和战略能力，而且可以说有所增强。 伊朗：背景和美国政策 国会在制定美国对伊朗政策、制定广泛的美国制裁措施、向受到伊朗威胁的合作伙伴提供援助和授权武器销售、寻求影响伊朗核计划谈判以及颁布允许国会审查相关协议的立法方面发挥了关键作用。这些立法精力 大部分与2015年联合全面行动计划(JCPOA)有关，该计划限制了伊朗的核计划，以换取美国和国际制裁的解除；特朗普政府于2018年停止了美国对该协议的参与。2021‑2022年，随着拜登政府进行旨在重新建 立对JCPOA的相互遵守的谈判，议员们表达了各种观点，一些人支持续签该协议，另一些人反对续签。 2022年底，随着谈判陷入停滞，以及伊朗全国骚乱和伊朗向俄罗斯提供武器用于乌克兰等其他事态发展， 《联合全面行动计划》在美国对伊政策中的重要性开始减弱。2023年9月，美国和伊朗达成囚犯交换 协议，美国促成了60亿美元伊朗资产从韩国转移到卡塔尔，引起了国会的极大关注。2023年10月，由伊朗支持的巴勒斯坦逊尼派伊斯兰组织哈马斯（美国指定的外国恐怖组织，简称FTO）领导的对以色列的袭击，以及随后伊朗支持的伊拉克、叙利亚和也门组织对美国军队和其他目标的袭击，加剧了该地区的紧张局势。 2024年4月，伊朗为报复叙利亚袭击事件造成伊朗高级军事人员死亡，向以色列发射了数百架无人机和导弹 （下文将进一步讨论），紧张局势进一步升级。这次袭击是伊朗首次直接对以色列进行军事打击，造成的损失相对较小，大多数射弹被以色列、美国和其他伙伴国部队成功拦截。尽管如此，这次袭击仍标志着长期酝酿的伊朗‑以色列冲突的分水岭，人们猜测这次袭击揭示了伊朗战略考虑和军事能力的演变。据报道，以色列的报复行动有限，伊朗对此反应ȉ淡，似乎已经缓和了紧张局势，但人们仍然担心该地区会发生更广泛的冲突。 地区紧张局势和冲突加剧 2023年10月7日，哈马斯领导的对以色列的袭击以及随后地区紧张局势的升级对美国产生了重大影响。伊朗支持的组织有时自称为“抵抗轴心”，几十年来一直威胁着美国的各种利益，但现在在多个战线上同时 对美国军队和合作伙伴进行军事攻击，其程度是前所未有的。观察家们争论德黑兰与这些团体的关系和影响力 的不同性质。尽管美国和伊朗似乎都没有寻求直接的 军事参与、不断变化的威胁认知、政治算计或误判， 动态战斗环境中多个参与者的战略目标可能会增加此类冲突的风险，特别是考虑到2024年4月伊朗对以色列 发动前所未有的袭击。1 背景：伊朗外交政策 伊朗的外交政策似乎反映出重叠的、有时甚至是矛盾的动机，包括对抗来自美国及其以色列等美国伙伴的威胁；2 1KatieBoLillis，“美国情报部门目前正在评估伊朗，其代理人正在寻求避免与以色列发生更广泛的战争，” 美国有线电视新闻网，2023年11月2日；彼得·贝克，“随着美国与民兵组织的交战，白宫担心出现临界点”，纽约时报，2024 年1月21日。 2根据2023年年度威胁评估，“伊朗政权认为自己陷入了与（继续.）的生存斗争中。” 伊朗：背景和美国政策 将伊朗定位为什叶派穆斯林社区和其他被伊朗政府视为受压迫群体（如巴勒斯坦人）的捍卫者；并追求伊朗的 地缘政治利益。 3为了促进其优先事项，伊朗支持了中东的一些政治和武装团体（见图1）。 图2.部分伊朗支持的组织 资料来源：由CRS根据美国国务院、国家恐怖主义报告和其他公开资料创建 来源。 自1979年伊朗伊斯兰共和国成立以来，支持这些组织一直是伊朗政府外交政策的支柱，对伊朗来说，这既有战略利益，也 有风险。鉴于伊朗缺乏一些关键的常规军事能力（如现代战斗机），伊朗领导人可能认为支持武装组织是一种成本效益高、 展示实力的方式。支持国外势力还可以阻止针对伊朗本身的可能破坏政权的袭击，这是一些伊朗专家所称的“前沿防御”战略的一部分，该战略遵循的原则是“伊朗应该在境外打击对手，以防止伊朗境内发生冲突”。4伊朗对这些组织的支持有时不透明，也可能使伊朗试图否认对其受益者的行为负责。5与此同时，美国和其他国家可能仍会寻求追究伊朗的责任，包括伊朗可能事先没 有明确指示或批准的行动。 美国政府声明列出了伊朗对各种武装团体的支持，包括伊朗向他们提供的“资金、训练、武器和装备”。6专家们争论伊朗对这些团体及其活动的影响的性质。一些人认为这些团体 美国及其地区盟友。”国家情报总监办公室，美国情报界年度威胁评估，2023年2月6日。 3例如，伊朗支持基督教徒聚居的亚美尼亚，而不是什叶派聚居的阿塞拜疆，部分原因可能是为了阻止伊朗庞大的