最终法律意见 - 理事会建造的房屋供市场出租和出售

日期：2022年5 月草案：最终 苏格兰期货信托有限公司 法律意见 理事会建造的房屋供市场出租和出售 TABLEOFCONTENTS 条款 页码 1 Background 3 2 地方当局法定权力 4 3 建立证据基础 39 4 支持交付的结构 49 5 MITIGATIONS 61 6 结论/下一步 63 附件1：可用于开发的车辆摘要表，包括以前/当前模型的示例72 附件2：型号图76 附件3：SFT范围77 苏格兰期货信托有限责任法律意见 理事会建造的房屋供市场出租和出售 1Background 1.1我们受苏格兰期货信托有限公司(“SFT“）在2019年提供一份建议说明，概述与苏格兰特定地方当局在该地方当局拥有的土地上开发私人出售房屋有关的关键法律问题。 1.2SFT现在已指示我们就法律基础和结构准备法律意见，以支持在苏格兰进行市场租赁和销售的理事会建造房屋。SFT的目标是进一步推进现有的分析，并最终提供“概念证明”，使更多的房屋能够在苏格兰交付，并具有更广泛的类型和使用权组合，以满足当地需求。 1.3法律意见载于以下各节。按照指示，意见的重点是法律结构如何使地方当局能够在私营部门无法或不愿意交付当地所需类型或足够数量的房屋以满足需求的情况下交付房屋进行市场租赁和销售。至关重要的是，它假设地方当局不会在房地产市场上竞争。 1.4该意见分为以下广泛的主题部分： 1.4.1地方当局法定权力在第2节中，我们阐述了促进福祉的权力的基本前提；对其使用的法律限制和其他限制；以及其应用的法律和政策要求。我们还考虑了对行使其法定权力和可能采用的缓解措施的地方当局提出质疑的风险，以及是否有其他法定权力为地方当局提供替代途径。 1.4.2建立证据基础：在第3节中，我们认为地方当局有必要为依赖促进福祉的权力制定强有力的理由：既要确定其社区将如何直接和切实受益，又要证明为什么地方当局干预是必要的，通过证明私营部门无法或不愿意满足已确定的需求的基本前提。 1.4.3支持交付的结构：在第4节中，我们探讨了支持交付的三大类法律结构：建立全资子公司；与私人或公共部门的合资伙伴签订LLP；或通过采购工程和服务的公共合同进行内部交付。我们依次考虑每种交付模式，并强调它们的相对优缺点，并在附件1和2中提供了汇总表和结构图，以便于参考。 1.4.4缓解措施：在第5节中，我们提出了我们认为地方当局减轻法律挑战风险的关键行动 。 1.4.5后续步骤/结论：在第6节的最后段落中，我们通过总结将采取的初步步骤，从意见中得出我们的主要结论 -由SFT领导-以及地方当局将持续采取的行动，以确保其方法尽可能强大。 1.5Thethemesofsection2-5reflectthefourtopicsetoutinthescopeprovidedtousbySFT.Amoredetaileddecisionofthescope,andthespecificquestionsaddressedinthisopinionisprovidedatAnnex3. 1.6本法律意见书仅是为SFT的利益而编制的，未经我们明确的书面同意，除SFT外，任何一方不得依赖本法律意见书。为避免任何疑问，我们了解到，该意见将与第三方（包括地方当局）分享，以供他们考虑，但此类第三方将就其中详述的事项寻求独立的法律意见。 1.7最后，通过背景，为了连续性，我们偶尔参考了我们以前的法律建议，我们认为这是适当的。然而，我们感到满意的是，本法律意见中包含的建议是独立的，不需要与以前的建议一起阅读 。引用只是为了上下文。 2地方当局法定权力 2.1推进福祉的基本前提和力量介绍 2.1.1第2节的基本前提是，地方当局是根据法规设立的公司实体，必须在授权立法赋予的范围内行使其权力(关于其决策、履行职责、履行其职能等)。 2.1.2地方当局超越其法定权力做出的决定可能会被宣布为越权——使其无效和不可执行。为了赋予其字面意义，地方当局越权行事意味着它“超越了法律权力”。 2.1.3苏格兰的地方当局从广泛的主要和次要立法中获得权力；但是建立地方当局，管理其运作方式以及确立其主要权力和职责的关键法规是： (a)1970年地方当局（商品和服务）法，该条款规定了地方当局向某些公共机构提供商品和服务，并用于与此相关的目的。 (b)1973年地方政府法（苏格兰），它确立了许多地方当局的权力和责任。 (c)1994年《地方政府等（苏格兰）法》，它设定了苏格兰地方政府的当前结构。 (d)2003年苏格兰地方政府法，为地方当局引入了一系列新职责，包括确保最佳价值的要求 ，参与社区规划以及额外的执法和财务职能。该法案与本法律意见中考虑的概念特别相关 。 (e)2004年地方治理（苏格兰）法，其中规定了地方政府选举和开支的规定，以及对地方当局成员资格的新要求(包括薪酬和养老金)。 2.1.4在其政策备忘录中，苏格兰政府于2002年5月在苏格兰议会中引入了《苏格兰地方政府法案》（当时是《2003年苏格兰地方政府法》），苏格兰政府明确描述了新的广泛权力。赋予地方当局“改变当前的方法，地方当局只能执行各种立法所要求或允许的职能”1。 2.1.5提议的新力量是促进福祉的权力，现已载入2003年苏格兰地方政府法第20条，赋予苏格兰地方当局法定的权力任何东西他们认为有可能促进或改善其地方当局区域和/或该区域内人员的福祉。第20条规定: 促进福祉的力量 (1)地方当局有权做任何它认为有可能促进或改善福祉的事情- (a)其区域和该区域内的人员；或者 (b)其中任何一个。 (2)上文第(1)款所指的权力包括─ (a)招致支出， (b)向任何人提供经济援助， (c)与任何人订立安排或协议， 1第6段，SP法案53-PM 2地方当局可能会认为，“福祉”直观地位于教育，公共领域，再生，住房，净零，场所制作等活动的背景下，但立法的范围要大得多。 (d)与任何人合作，或促进或协调任何人的活动， (e)代表任何人行使该人的任何职能，以及 (f)向任何人提供人员、货物、材料、设施、服务或财产。 (3)上文第(1)款所指的权力可就以下事项或为以下事项而行使─ (a)地方当局区域的全部或任何部分； (b)该区域内的全部或部分人。 (4)上文第(1)款所指的权力包括─ (a)与地方当局区域以外的任何人或地方有关或为其利益；要么 (b)在任何这样的地方， 如果当局认为这样做很可能达到该款所述的目的。 (5)苏格兰部长可以通过命令，为本节的目的扩展“福祉”的含义。 (6)该命令应通过法定文书作出，但除非该命令的草案已提交苏格兰议会并经其决议批准。 (7)在制定此类法定文书之前，苏格兰部长应咨询他们认为合适的地方当局协会。 2.1.6至少在原则上，这是对地方当局的调整，从确定支持一项决定或承诺的规定授权立法的僵化转变为一个框架，该框架认识到需要给予地方当局一定程度的信心，以逐步参与其社区的需求，而不会违反越权原则。 2.1.7实际上，这被视为对现有法定权力范围的必要补充：“地方当局在苏格兰提供公共服务方面发挥着至关重要的作用，但往往受到其必须运作的现行立法框架的约束。苏格兰地方政府的立法基础已经建立了多年，判例法的适用导致地方当局可以在多大程度上开展超出规定职能的活动存在一定程度的不确定性。促进福祉的力量旨在给予。 地方当局有必要的责任和范围与他人建立真正的伙伴关系，以改善他们所服务的社区。 ”3 2.1.8因此，符合这一目标的是，促进福祉的权力以广泛的方式表达-它授权地方当局任何东西他们认为有可能促进或改善其所在地区的福祉，并包括广泛的消费能力，以追求促进或改善福祉。虽然适用法律列出了可能使用该权力开展的潜在活动的例子(包括招致支出；给予财政援助；或提供货物、工作人员、材料、设施、服务或财产)，但法定解释性说明将该清单描述为“说明性的，而不是限制性的”。 2.1.9However,asoticediorpreviosadvicetoSFT,otwithstateditetiotorelizecertaicostittioolocalgovermetactivity,ithefewcasesiwhichajdgmetothepowertoadvacewelligbeereported,法院考虑到对权力与越权原则的相互作用以及地方当局只能做他们特别有权做的事情的原则在多大程度上限制了权力，对权力进行了限制性解释。 2.1.10可以理解的是，如果没有明确的权力进行特定的冒险，法院可能会认为地方当局的行为越权，这种风险在某种程度上削弱了市场对依靠广泛的许可权力来促进福祉的信心，也许由于这一点，几乎没有证据表明它在实践中使用(无论是在报告的判例法方面，还是在公开获取的理事会文件方面)。 2.1.11我们在下面的第2.5节中更详细地考虑了这种风险，并考虑了这是否（以及如何）在实践中可能表现出来的基础上，地方当局可能能够将其视为理论风险，并且如果以预期的方式行使促进福祉的权力-并具有强大的审计线索-能够缓解。 2.1.12但是，谨慎的做法是首先考虑地方当局是否可以依靠任何其他法定权力来使他们能够在苏格兰开发用于市场租赁和销售的房屋。在我们看来，这部分工作可能与苏格兰政府所描述的促进福祉的力量不符：“第一求助的力量”。但是，我们认为这是一个明智的探索性做法，因为在实践中，它没有被这样使用。 3第54段，SP法案53-PM 2.21973年地方政府（苏格兰）法案（“1973年法案”） 2.2.1在我们之前向SFT提供的建议中，我们确定地方当局拥有一般权力-“为了其任何职能或为了其区域的利益或改善”-在属于他们的任何土地上建立建筑物或执行任何其他工程 。他们还可以转换，更改或改善属于他们的任何现有建筑物或其他工程4。 2.2.2我们以前曾建议，尽管本身不足以具体授权地方当局开发有关房屋的使用权，以进行市场出租和出售，但1973年法案第78条可能会支持（并减轻风险）使用更广泛的力量至少通过建立住房单元来促进福祉。至关重要的是，这只是在可以证明私人出售和出租住房的开发可以说是为了该地方当局的任何职能或为了其地区的利益或改善。在超出地方当局职能便利的情况下，在其领域有好处或改善的情况下，可以使用该权力是有帮助的。显然，这里与行使促进福祉的权力的标准有一个重叠的因素，即它必须促进或改善地方当局地区和/或该地区内人员的福祉。我们认为这是建立证明这种活动合理性所需的证据基础的决定性因素-无论是依靠福祉力量还是建立建筑物的力量等。 2.2.3地方当局也有权（根据1973年法案第74条）处置土地（根据19785年《解释法案》 ，在这种情况下，土地包括个人房屋，我们假设，出于这些目的，该土地不会成为任何共同利益土地的一部分，这需要单独考虑）“以他们希望的任何方式”，只要达到的最佳考虑不低于可以合理获得的最佳考虑（并且，只要未根据1959年《城乡规划（苏格兰）法》第二部分获得或分配土地用于规划目的）。根据我们的理解，“处置”将包括出售或租赁(向私人或为此目的设立的特殊目的工具)，因为这两者都是剥夺地方当局在问题6中土地利益的行为。 2.2.4此外，地方当局还有权“通过协议获得位于其区域内或外部的任何土地”7，以“（a ）根据本法规或任何其他法规的任何职能，或（b）利益，改善或 4S.781973年地方政府（苏格兰）法 51978年《解释法》附表1将“土地”定义为“包括建筑物和其他结构，用水覆盖的土地以及土地上或土地上的任何财产，权益，地役权，奴役或权利”。 6罗伯特·雷尼教授的书面意见书-应爱丁堡市议会（PortobelloPark）法案委员会的要求提交 7S.701973年地方政府（苏格兰）法 他们所在地区的发展”((第(b)款再次将权力设定在比促进法定职能更广泛的范围内，并与福利权力的语言相吻合)。 2.2.5他们还有权“为任何职