我国二氧化碳地质封存监管框架的差距分析

2024思想领导力 中国CO2地质储存调控框架的差距分析 2024年4月 杨晓亮博士 全球CCS研究所中国国家经理 李晓春教授 中国科学院岩土力学研究所 CONTENTS 3.0 4.0 3.1 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 5.0从中国第一个二氧化碳地质储存项目中吸取的教训15 6.0结论和建议16 Acknowledgements 我们感谢对本报告的许多贡献，包括爱丁堡大学气候法高级讲师NavrajSighGhaleigh提供的外部同行评审，以及NabeelaRaji，IaHavercroft和 AharKarimjee提供的内部同行评审。此外，我们感谢我们的编辑WedyWells的建议，这些建议大大加强了手稿。 1.0执行摘要 碳捕获，利用和储存（CCUS）已成为中国碳中和战略的关键组成部分。 自2020年该国承诺到2030年达到二氧化碳排放峰值并在 2060年之前实现碳中和以来，势头一直在增强。 国有企业和大型民营企业都在迅速推进CCUS项目，涉及从发电到石化、煤化工和水泥生产等各个领域。 中国现在是主要经济体之一，正在运行的大型CCUS综合项目。 然而，中国缺乏明确的二氧化碳地质封存法律和监管框架，给这一进展增加了不确定性。 对中国二氧化碳地质封存的监管差距分析借鉴了美国，欧盟和澳大利亚的经验教训，以及国际能源署，世界资源研究所和全球CCS研究所的工作。 它将帮助国际项目开发商了解中国二氧化碳地质封存项目的监管格局，并为国内政策制定者和研究人员提供见解，以加强和完善监管框架。 CCUS在中国的成功实施不仅将决定该国气候承诺的成功，还将影响这一关键气候缓解技术的全球部署。 动量自 国家在2020年的承诺 到2030年达到二氧化碳排放峰值并实现 2060年之前的碳中性。 2.0简介 2019年，中国占全球二氧化碳（CO2）排放量的27％，是追求全球气候目标的关键参与者（Larse等人。，2021年）。中国向低碳经济转型势在必行，要求中国继续提高能源效率，实现对可再生能源的更大依赖，并对现有的化石能源和工业基础设施进行脱碳。CCUS是这三个要求中最后一个的核心。（张等人。 ，2023）总结了CCUS在各种情景研究中的作用，强调了中国通过CCUS减少二氧化碳排放的需求不断增加，以实现其2060年目标，到2060年每年达到约2350公吨。 在这种紧迫性下，CCUS的开发在30/60宣布后于2021年进入高速发展。1此后，中国完成了许多具有里程碑意义的工作 ，其中包括第一个集成的百吨级CCUS项目，第一个海上二氧化碳封存项目，第一个 1.5Mt规模的煤电CCUS项目，以及第一条商业规模的CO2 管道。 CCUS示威在中国也正以前所未有的速度前进。截至2023年7月，全国约有100个不同规模、不同阶段的CCUS试点和示范项目(Zhag等人。，2023年）。值得注意的是，100个CCUS项目中的大多数不是集成商业项目，而是技术研发项目。表1总结了自2021年以来的关键里程碑。 时间表 项目开发商(S) 项目说明 2022年6月 中海油、壳牌和埃克森美孚 中海油，壳牌，埃克森美孚和广东省政府签署了谅解备忘录，以探索中国在广东省的第一个10公吨规模的CCUS枢纽。 August2022 中国石化 中国石化的齐鲁-胜利CCUS项目成为中国第一个大型综合项目，从石化厂捕获二氧化碳，用于提高石油采收率。 2022年11月 中石化、宝武、壳牌、巴斯夫 中石化，宝武，壳牌和巴斯夫开始共同探索在华东地区的第二个10公吨规模的CCUS枢纽。 2022年12月 华能 华能开始建设该国首个1.5Mt规模的煤电CCUS项目。 2023年5月 中国国家能源集团公司 中国国家能源在宁夏地区的3Mtpa综合CCUS项目开始建设，第一阶段实现500ktpa。从煤制油设施中捕获的部分二氧化碳将被运输到中石油集团的油田，以提高石油采收率。 2023年6月 中国国家能源 中国能源的500ktpa煤电CCUS项目在江苏省开始全面运营，成为亚洲电力行业最大的CCUS运营项目。 2023年6月 中国联合水泥集团(CUCG) CUCG是中国建材的子公司，在山东启动了全球最大的水泥行业含氧燃料CCUS项目，规模为200ktpa。 中国第一条长109公里的商业规模二氧化碳输送管道开始全面运营，为中国石 2023年6月 中国石化 化山东齐鲁-胜利CCUS项目提供服务。由华能集团开发的中国第一个NGCC工厂的碳捕集设施在海南岛开始运营。该试 2023年6月 华能 点计划旨在利用华能自己的燃烧后捕集技术每年捕集2,000吨二氧化碳。 表1：自2021年以来中国CCUS发展的关键里程碑（作者整理） 1习近平主席在2020年9月第75届联合国大会上概述了中国的30/60目标，表明中国将在2030年之前达到碳排放的峰值，并在2010年之前实现碳中和。https://news.un.org/en/story/2021/09/1100642 CCUS注定要成为一个中国的更多核心工具年主要发射工业 适应这个政策转变。 政策信号很明确。自2022年以来，已经发布了大约10份新的参考CCUS的宏观或部门级政策文件（Zhag等人。，2023年） 。此外，包括广东，山东，四川和陕西在内的各个地方政府通过将CCUS纳入其气候行动计划，表明了对CCUS的承诺。一些重要的发展包括中国人民银行的碳减排基金（CERF），该基金促进金融机构向脱碳项目提供低成本贷款，包括可再生能源，节能和CCUS，取决于碳减排信息。2 值得注意的是，德意志银行中国，法国兴业银行中国和星展银行中国等外国金融机构已被选中参加该计划。习近平主席在2023年7月11日中央深化改革委员会会议上强调，中国正在从控制能源消耗的最大数量和强度转向关注碳排放的最大数量和强度。3 这些事态发展意味着各省，部门和制造工厂最终可能面临排放上限。CCUS有望成为中国主要排放行业适应这一政策转变的更重要工具。 虽然在几个领域取得了实质性进展，但缺乏可行的商业模式和明确的法律和监管框架仍然阻碍了CCUS在中国的广泛扩张(Ghaleigh，2018)。为了保持积极的发展轨迹，中国必须根据其30/60目标制定全面的国家CCUS战略。此外，中国还应建立监管和法律框架，探索激励政策机制，并在未来几年加强对CCUS国际合作的承诺。本报告强调了中国法律和监管领域与二氧化碳地质封存项目之间的差距，并提出了解决这些问题的解决方案。 2https://english.www.gov.cn/statecouncil/ministries/202201/28/content_WS61f341b2c6d09c94e48a464b.html 3习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二次会议时强调,我国已进入减碳成为关键战略方向的关键时期,并需要完善对能源消耗总量和强度的调控，逐步转向碳排放总量和强度的双 重控制体系。http://www。E.c/cysc/stwm/gd/202307/14/t20230714_38631471。shtml（中文）。 3.0分析框架 这项研究旨在确定中国有关工业规模二氧化碳地质封存活动的法律和监管框架中缺失的组成部分，并根据已经制定和实施这些法规的地区提供建议。出于本研究的目的，工业规模的CO2地质封存项目被定义为涉及多年来每年至少处理100,000吨CO2的工业项目。此类项目通常需要中国不同行政级别的各种监管机构的批准。 通过两个关键问题探讨了现有框架内的差距：1）中国当前的监管程序在多大程度上涵盖了二氧化碳地质封存项目的关键阶段；2）中国当前监管格局中缺少的组成部分是什么？二氧化碳地质封存项目被定义为“碳被储存在地质构造的地下深处”（IPCC，2005).这项研究不包括碳捕获和运输组件。 本分析从概念监管框架的构建开始，借鉴了一系列经典作品中收集的基本组成部分，其中包括“二氧化碳捕获指南”，世界资源研究所的“运输和储存”（2008年），IEA的“碳捕获和储存：法律和监管审查（2016年）”和“CCUS的法律和监管框架（2022年）”，以及全球CCS研究所的CCS法律和监管指标（2023年）。 随后，本研究继续将概念监管框架与中国现有的法律和监管文件进行比较，这些文件与大型工业项目开发以及采矿和能源生产行业实质相关（表2）。二氧化碳地质封存项目与中国的采矿和油气勘探活动有许多相似之处。这些中文文件的名称如下所述，并在随后的部分进行描述。4值得注意的是，2016年10页的指南是中国首次尝试提供官方框架来识别，评估和管理CCUS项目的环境风险。本研究的最后阶段涉及为中国决策者提供建议。 4本法规可通过https://flk.npc.gov.cn/index.html查阅。 NAME LEVEL 发布人 《中华人民共和国矿产资源法》(1996,2018)《中国矿产资源法》 立法 全国人民代表大会 《中华人民共和国土地管理法》(1986、1988、1998、2004、2019)《中国土地管理法》 立法 全国人民代表大会 《中华人民共和国物权法》(2009)《中国物权法》 立法 全国人民代表大会 《企业投资项目核准和备案管理条例(2017)》《企业投资项目核准备案管理规定(2017)》 Regulations 国务院 《矿产资源法实施细则(1994)》《矿产资源法实施细则》 Regulations 国务院 《矿产资源勘查区块登记管理办法(1998)》《矿产资源利用区块制登记探索条例》 Regulations 国务院 《矿产资源开采登记管理办法(1998)》矿产资源开采登记管理办法. Regulations 国务院 《探矿权采矿权转让管理办法》（1998，2014）《探矿权和采矿权转让管理办法》 Regulations 国务院 (《关于加强碳捕集、利用和封存试验示范项目环境保护工作的通知(2013)》加强碳捕集、利用和封存试点项目的环境保护 通知 生态与环境部 《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试行)(2016)》《二氧化碳捕集、利用和储存环境风险评估技术导则(试行)(2016)》 技术指南 生态与环境部 表2：本研究中审查的中国法律和监管文件 3.1概念框架 一个典型的二氧化碳地质封存项目有一个漫长的时间表，跨越了几十年，涵盖了诸如场地表征和选择、注入操作、封堵和封堵后管理等阶段（IPCC，2005年；WRI，2008年 ；USEPA，2024年）。 （2022）还指出，建立新的CCS设施或将CCS改造为现有设施是一项实质性的工业事业，需要进行全面的研究，从概念化到预可行性和可行性研究，然后再进行详细的工程评估。完善的二氧化碳地质储存监管框架可以适应这种多阶段过程，并明确定义相关当局的监管要求。 以下概念设计主要来自WRI（2008）和IEA（2016，2022）。在进入注入阶段之前，必须进行全面的场地表征和选择，以评估潜在的储存地点，作为二氧化碳储存许可的先决条件。先决条件还可能涉及环境影响评估、风险评估、监测和核查计划以及与利益攸关方的协商。这些步骤对于确保二氧化碳封存项目的安全和有效实施以及符合监管要求至关重要。它们为项目的后续阶段，包括注入和注入后活动奠定了基础。 二氧化碳封存项目的注入阶段可能有相当长的持续时间，通常为20至50年，这取决于各种因素，包括场地的特点和运营考虑因素（IEA，2022年）。在注入结束时，开始逐步过渡到现场关闭，在项目最终关闭之前，某些井被堵塞并废弃。在现场封闭阶段，注入活动停止，大多数注入井都被安全密封，除了指定用于持续监测目的的注入井。 实施注射后的监测协议，以确保项目对人类健康或环境没有风险。一旦一个项目获得关闭认证，管理责任可能会转移到国家 ，这取决于国内法。在这项研究中，概念框架将已完成的项目分为三个不同的阶段：注入前，注入中和注入后，每