使命召唤 ： 后石油时代的产业政策

使命召唤 后石油时代的产业政策 RedaCherif，FuadHasanov和MadiSarsenbayevWP/24/74 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。 基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 2024 MAR ©2024国际货币基金WP/24/74 IMF工作文件 能力发展部研究所 使命召唤：后石油时代的产业政策由RedaCherif，FuadHasanov 和MadiSarsenbayev制定* OussamaKanaan授权发行2024年3月 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 摘要：石油出口经济体面临能源转型加速的风险。基于风险的方法要求通过出口多样化和转变现行的增长模式，为后石油时代做好紧急准备。我们根据亚洲奇迹的经验，概述了实现这一目标的产业政策原则，并提出了将这些原则转化为实践所需的战略草图。该战略的关键组成部分是沿着两个维度选择部门-接近当前生产结构或能力集以及实现结果的时间表。这三种策略-蜗牛爬行， 跳跃和登月-决定了所选部门与当前生产结构的距离。这些部门需要在短期内展示结果，以推动增长并确保政策连续性-“快速获胜”-以及长期创造新的增长模式-“变革性收益”。“我们认为，该战略应侧重于支持制造业和服务业复杂部门的出口，同时利用现有行业的复杂任务和活动，但应将旅游业和非贸易服务等非复杂部门留给私营部门。 推荐引用:Cherif，Reda，FuadHasanov和MadiSarsenbayev（2024），“使命召唤：后石油时代的产业政策”，国际货币基金组织工作文件24/74。 JEL分类号: O57;O25;O14;Q40; 关键字: 多元化;产业政策;能源转型;石油出口国 作者的电子邮件地址： acherif@imf.org;fhasanov@imf.org;mssenbayev@worldbank.org *作者要感谢OussamaKanaan,AmineMati,SamirJahan,MarianoMoszoro,HugoRojas-Romagosa,NateVernon,以及IMFGCC部门的经济 学家提供有用的意见和建议。所有的错误都是我们自己的错误。 工作文件 使命召唤 后石油时代的产业政策 RedaCherif、FuadHasanov和MadiSarsenbayev编写 Contents I. II.石油作为新煤炭：骑乘能源转型执行官Summary错误!未定义书签。 III. A. B. C. a.23 b.27 c.多元化战略2.0的早期评估33 IV.35 Figures 1.能源和电池的成本6 2.可再生能源和电动汽车的增长7 3.煤炭使用和价格（美国，1870-2021）8 4.财政和经常账户盈亏平衡油价，每桶美元，2022年9 5.公共债务和主权财富基金10 6.石油出口与主权财富基金年金，占2021年GDP的百分比10 7.总投资（占国内生产总值的百分比，1970-2021年）12 8.非石油出口12 9.结构出口复杂度(不变美元购买力平价，1970-2014年).13 10.人均实际制造业出口（2021年，1970-2021年不变美元）。13 11.全要素生产率14 12.相对于美国的人均实际共和党（2017年购买力平价美元，1970-2021年）14 13.现状的信心代价：投资与不转型的可能性17 14.应对海湾合作委员会国家的政府失灵19 15.海湾合作委员会国家的出口构成20 16.2019年海湾合作委员会国家按部门划分的实际国内生产总值分解(2015年不变美元)21 17.产品空间27 18.科威特的产品空间，2020.28 19.2019年海湾合作委员会国家制造业产出分解(名义国家货币).29 20.韩国出口结构(1970-2020).30 21.马来西亚的出口结构（1970-2020）31 22.研发支出与专利申请32 TABLES 1.部门选择策略的分类25 I.石油出口商的使命召唤 面对迫在眉睫的能源转型，石油出口国正处于21世纪第二个十年的十字路口。自20世纪60年代以来，石油经历了几个“超级周期” ，特别是在20世纪80年代，油价保持低位，引发了最严重的经济萧条之一（Cherif和Hasaov2016）。然而，这次是不同的。各种力量的结合正在推动世界向快速的能源转型，从化石燃料转向可再生能源，用于发电、运输、建筑和工业。如果塑料和化肥等石油和天然气的某些使用不成为中断的受害者，而碳捕获，使用和储存等技术不太可能延长化石燃料时代，而不会错过气候变化目标（IPCC2022，IEA2022和BP2023）。由于建立新的产业来取代石油出口需要几十年的时间，石油出口国基本上生活在借来的时间里。我们认为，通过采用基于风险的方法，很明显，在能源转型期间对油价的猜测与政策制定者当前采取的行动没有多大关系。对石油出口国来说，重要的是，即使在未来二十年内开始后石油时代的可能性很小，导致巨大的出口和财政收入损失，也意味着必须毫不拖延地开始多样化，以改变现行的增长模式并维持未来的生活水平。这是石油出口国的职责要求。 在2014年油价暴跌后的十年中，石油出口经济体的大多数政府，特别是海湾地区的政府，已经认识到这一责任以及未来从化石能源转型的必然性。各国政府对经济转型做出了大胆的宣布，通常是以愿景文件的形式，并进行了激进的改革和对项目的大规模投资，以实现经济多元化。这些长期愿景还不能从成败的角度进行评估。然而，随着愿景转化为具体政策，我们提出了一个框架，以确定什么是“真正的”多样化，避免过去的错误，并确定评估进展的优先事项和指标。换句话说，我们提供了一个镜头来批判性地研究以下问题：在众多政策和投资项目中，哪些政策和投资项目将有效地帮助为后石油时代做准备，以及是否需要规模和速度来应对能源转型的挑战？ “真正的”多样化需要改变石油出口国的增长模式，将重点从非石油GDP转向非石油出口。尽管许多石油出口国试图实现经济多元化，尽管基础设施、教育和商业环境得到了重大改善，但截至2020年代初，迄今所采取的战略并未取得任何重大进展。石油出口仍然占大部分出口，石油收入被循环利用，以运输、娱乐和建筑等非贸易生产的形式推动非石油GDP的增长。与此同时，全要素生产率和人均GDP一直落后于美国等其他经济体。S.和新兴经济体。主权财富基金（SWFs）旨在缓解油价波动并为后代储蓄，这不足以在能源快速转型的情况下维持高生活水平，包括海湾合作委员会（GCC）国家的小型富裕石油出口国的大规模主权财富基金 。持续长期增长的唯一途径是建立一个石油和天然气以外的充满活力的出口部门，以提高生产率，确保可持续的长期增长和福利。 为了改变他们的增长模式，石油出口国需要超越标准的增长配方，这是不够的，因为它主要解决政府的失败，而许多石油出口国的经济充斥着市场的失败。海湾合作委员会国家成功地创造了一个对商业最友好的环境， 最低法规，低税收和最先进的基础设施。如果考虑到进口熟练和非熟练劳动力的准无限能力，它们也拥有世界上最灵活的劳动力市场之一。然而，这并没有产生任何显著的非石油出口。我们认为，在创建一个有活力的非石油出口部门方面缺乏进展源于成功解决政府失败的增长政策（例如Procedre，提供基础设施)，但没有解决市场失灵问题，这在石油出口经济体的背景下尤为严重。后者将需要国家干预，以协调进入可贸易行业的努力，减轻风险，提供融资，并减轻与企业进入，增长和出口有关的各种限制。在没有这种干预的情况下，公司进入将集中在风险较小的活动中，通常集中在非贸易部门，例如建筑，房地产和服务业，包括旅游业。相比之下，将产生高薪工作和增长的高科技出口部门的吸引力将大大降低。 石油出口国的前进道路是推行出口多样化的产业政策——这是关键的政策目标。一旦政策制定者将多元化作为其主要目标，其他政策优先事项将支持这一最终目标。只有专注于这一目标，决策者才能引导实现这一目标所需的注意力、能力和资源。为此，他们需要建立一个类似于国家创新体系（Nelso1993）2的国家多元化体系-具有关键目标，支持部门和所需资源，体制机构，使用的政策工具以及问责制框架的战略。 这一战略由产业政策的三个关键原则驱动(谢里夫和哈桑诺夫2019)。首先，需要将资源用于发展尖端部门。第二，出口导向应该是绝对优先的，激励企业尽力而为，在国际市场上竞争。同时，应鼓励国内竞争，以增加行业生存的机会，因为并非所有公司都会成功 。这不是“挑选赢家”，而是市场将淘汰不良公司。第三，对获得的支持负责对于避免寻租行为并确保在国际市场上具有竞争力方面取得进展非常重要。产业政策原则适用于所有经济体。但是，对于石油出口国来说，由于荷兰病，油价波动以及我们在本文中所认为的快速能源转型的风险，市场失灵更加严重。 由于行业选择是战略的核心，因此重要的是要考虑两个维度作为指导-当前的生产结构或能力设置以及实现结果的时间表（短期内的“速赢”与从长远来看，“变革性收益”)。这三种策略-蜗牛爬行，跳跃和登月-决定了所选部门与当前生产结构的距离。从本质上讲，政策制定者需要决定他们想要采取这三种策略的雄心和风险水平。前提是，更复杂的行业更有可能产生足够高的工资，以维持富裕石油出口国大多数国民的生活水平。我们认为，这种工业战略将侧重于支持制造业和服务业的复杂部门，同时利用现有行业的复杂任务和活动。同时，在旅游业和非贸易服务等非复杂部门采取“自由放任”的方法将是适当的。 1有文献显示了基础设施的结构效应，特别是对创造就业和增长的影响(例如Procedre、Ageor和Moreo-Dodso2006年和Estache等人。2013).但是，在海湾合作委员会国家和许多其他石油出口国中，不仅投资水平很高，而且质量也很高（例如Procedre、道路、机场和互联网)。良好的基础设施很重要，但如果不与其他政策协调，创造非贸易产业是不够的。事实上，一些基础设施可以刺激更多的资源流向非贸易行业。 2另见Freeman(1995)和Lundvall(2010)。 在以下各节中，我们认为能源转型即将迎来拐点（第二节），呼吁紧急实施雄心勃勃的多元化政策。然后，我们提出了支持出口多元化产业政策的论点，并提出了国家多元化体系的草图，包括部门选择作为战略的关键组成部分（第三节）。第四节对论文进行总结。 II.能源转型与石油经济 A.迫在眉睫的能源转型 从化石燃料的能源转型在2010年代加速，并可能在2020年代以更快的速度继续，对油价和收入产生深远的影响。与供应和技术以及需求和监管有关的几个因素正在发挥作用：（i）对可再生能源和替代运输的供应和研发的大量投资正在迅速降低成本。可再生能源和电动汽车的成本竞争力在21世纪20年代初已成为现实，标志着下一阶段的快速颠覆;（ii）对气候变化影响的认识提高正在改变消费者的偏好和商业法规;（iii）极端天气事件的频率增加正在改变气候变化影响的前景。这些可能会导致许多政府举措，新的举措和现有举措的扩展，以限制排放并加速能源转型。 太阳能和风能等可再生能源的均衡成本3在2010年代迅速下降，到本世纪末已经低于所有化石燃料来源，包括天然气和煤炭(图1 。A).可再生能源的成本竞争力达到了这样的程度，几乎每个现有的煤电厂在美国S.实际上，到2025年(IEA2023年)，可再生能源 预计将占全球发电量的35%左右(IEA2023年)，投资受到欧洲能源安全担忧的推动。随着间歇性问题的解决，这意味着未来十年天然气价格可能面临压力。 与此同时，电动汽车的销量呈指数级增长，从2010年代的微不足道的水平，到2020年占全球销量的4%，到2022年达到14%。与可再生能源成本一样，电池成本在