改革美联储的治理以实现更好的货币效果（英）

March2024 改革美联储的治理以提供更好的货币结果 报告丹尼尔·卡茨 兼职研究员 曼哈顿研究所 斯蒂芬·米兰 兼职研究员 曼哈顿研究所 执行摘要 中央银行独立性被广泛认为是有效经济管理的基本要素。然而，纯粹的独立与民主制度是不相容的。因此，在民主制度下，任何关于中央银行独立性的具体例子都必然具有一系列关于中央银行制度设计的判断。这种设计的总体目标是提供与日常政治进程隔离的中央银行的经济利益，同时保持民主社会必须要求的问责制水平。 关于我们 曼哈顿研究所是一个思考坦克的使命是发展和传播新的想法，促进更大的经济选择和个人责任。 美联储近年来的记录引发了人们的疑问，即它的运作是否符合中央银行独立性的最佳实践。美联储的独特结构，包括免职保护，冗长的期限和储备银行系统的私有制，旨在确保货币政策的独立性。然而，我们的分析表明，在实践中，美联储当前的治理促进了群体思维，导致了重大的货币政策错误，同时允许美联储灵活地不明智地将其职权范围扩大到信贷配给和银行监管等固有的政治领域。 这份报告认为，重要的利益来自中央银行，它可以在不受短期政治压力的情况下实施货币政策-为了使美联储能够这样做，其治理应该进行全面改革。我们提出了一系列改革，旨在重新调整美联储的治理，以确保其与日常政治隔离，同时增强其问责制和民主合法性。 拟议的改革包括重组美联储董事会成员和储备银行领导人的条款；改变联邦公开市场委员会（FOMC）的结构，以增强储备银行的相对权力；改革储备银行体系，以在州一级提供更多的问责制；并封锁非货币政策职能，例如银行监管和FOMC的危机应对。这些变化旨在创造更好的激励措施，以允许联邦公开市场委员会在不考虑短期政治因素的情况下实施货币政策，部分原因是引入了我们所谓的“货币联邦制”来检查美国的能力S.总统完全主导联邦公开市场委员会的权力平衡。这些变化也确保了美联储能够以必要的独立性运作，以制定有效的货币政策，同时对民主机构负责。 Introduction 长期以来，中央银行的独立性一直被认为是成功的货币政策的基本要素。但是中央银行是政治紧急情况的产物，纯粹的独立性只存在于教科书中。像“独立”这样的术语通常会带来优越的经济成果，被经济学和政策界视为公理。实际上，中央银行的独立性旨在允许尽管短期的政治风云变幻而追求长期目标，但它也可以在没有问责制的情况下赋予权力。 但美联储最近的失误表明，美联储没有达到这些目标，随之而来的是经济后果。2008-09年金融危机后的大规模资产购买扭曲了整个经济体的信贷配置。2018年收紧政策的尝试必须迅速扭转。美联储对Covid-19的快速反应经常受到赞扬，但它单方面过渡到一个明确寻求超调通胀目标的框架。1其过度的货币宽松，并将初期通货膨胀视为“暂时性”2导致两年实际收入下降3和四十年来最高的通货膨胀。4一群地区性银行在监管者睡着时倒闭了，这在很大程度上是因为银行根据监管者的前瞻性指导承担了合理的利率风险，这是中央银行用来影响市场对未来利率预期的工具。5这个格格不入的记录引发了一个问题：为什么一个所谓的“独立”中央银行会犯下如此明显的错误？ 这些失败主要是由于传统上支撑中央银行独立性的关键要素受到侵蚀。对美联储言论和行动的审查清楚地表明，美联储已经超越了传统的狭隘、技术官僚的角色，而是追求更广泛的货币和监管议程，更符合明确的政治制度。美联储的任务已经扩大到包括固有的政治活动，如信贷分配、经济赢家和输家的选择以及银行监管。此外，美联储本身也自愿参与了高度政治性的辩论，例如敦促增加财政刺激。6在总统选举之前，并考虑到环境因素7进入金融监管框架。传统上被视为技术官僚的领导层已被高素质但高度政治性的人员所取代，他们在白宫和埃克尔斯大厦之间自由流动。 最糟糕的是，缺乏政策问责制。当前的治理结构和实践缺乏负面反馈渠道，因此糟糕的政策决策不一定会给美联储领导带来后果。美联储官员可以理所当然地面临压力，要求其辞职，原因是个人交易不当，而不是毁灭性的政策错误。实际上，没有问责制的独立性是保护中央银行现状的盾牌。 为了纠正美联储的制度漂移，我们提议对美联储的治理进行根本性改革，重点是民主问责制和货币联邦制，目的是随着时间的推移制定更好的货币政策。 平衡问责制和独立性 我们提案的核心是平衡总统对理事会的监督，这赋予了更大的民主合法性，而不是加强了储备银行体系。8我们建议缩短董事会成员的任期，并澄清成员按照美国的意愿任职。S.总统，以及对行政部门和美联储之间的旋转门实施禁令。应该通过增加储备银行的影响力来平衡总统对董事会的控制，储备银行的董事会应由每个地区的州长选择，而不是目前占主导地位的不民主的特殊利益。 任何改革都需要权衡中央银行对民主合法性和短期政治充分自由的矛盾需求。我们不是假装我们可以消除美联储的政治，而是更愿意认识到政治动机将永远存在，并试图提供机制来阻止它们过度影响政策。 政治独立本质上是不民主的，在我们的国家机构中增加民主合法性通常本身就是目的。然而，在传统的货币经济学方法中，这一基本原则是不存在的。我们的改革提案在很大程度上侧重于提高民主合法性，就像提高政策结果一样，试图在民主合法性和政治独立之间的权衡中找到更好的平衡。完全服从政客的美联储或公民无法控制的美联储的角落解决方案都是不可接受的。 此外，我们的提案旨在改变美联储采取行动的治理机制，而不删除其任何政策工具。尽管将美联储的行动范围事前限制在民主问责机构纵容的政策方法上也可以解决美联储的民主赤字问题，但有效的中央银行确实需要政策灵活性来应对不确定的未来。削减美联储的权力需要能够提前规定所有经济和政策可能性，这既存在允许漏洞的风险，也存在阻止极端情况下可能需要的合法政策行动的风险。与其限制美联储的行动能力，更务实的做法是在这样做时增加其民主问责制。 我们的提案体现了美国最经典的制衡体系：联邦制通过授权的储备银行体系来平衡总统对董事会的影响力。在整个美联储体系中扩散权力的货币联邦主义框架可以维持民主问责制与强大的政治隔离之间的根本矛盾，这是有效货币政策的必要组成部分。 国有化和赋予储备银行权力 目前，储备银行是由当地私人银行、非营利组织和公司控制的私营公司，没有民主合法性。我们提议将储备银行国有化，授权各州州长在其所在地区选择董事会，而董事会将继续任命储备银行领导层。允许储备银行领导层 在联邦公开市场委员会（FOMC）的每次会议上投票-决定货币政策方向的美联储12名成员的分支机构-将平衡白宫对美联储理事会的控制权。 这两种力量的结合通过更好的政治监督来加强问责制，并首次使整个美联储系统具有民主合法性。货币联邦制提供的制衡可以防止联邦公开市场委员会对选民的问责制增加，从而导致货币政策受到华盛顿政治压力的过分支配 。 这样的系统将旨在保护中央银行独立性的概念，同时阻止联邦公开市场委员会偏离其核心任务太远，或以不适当的政治方式执行其任务。我们进一步建议从理事会中删除公开的政治责任，例如信贷配给和银行监督，并将其完全置于美联储新部门的管辖之下，这些部门将由总统任命的人直接监督，这适用于行政部门的财政职能。 选举产生的政治行为者（如总统）的过度控制会干扰良好的政策并导致糟糕的经济结果。但显然，太少的民主监督为一个强大而根深蒂固的美联储创造了可能性，它可能会在几乎没有追索权的情况下带来糟糕的经济结果。我们试图在这两者之间进行规划，平衡增加的政治责任感与将日常政治排除在货币政策之外的需要。 我们认为，通过稀释董事会的权力以支持新民主化的储备银行，我们的提案比现行法律更好地保障了独立性。例如，根据现行法律，如果总统试图解雇整个董事会(有或没有理由)，并用一批新的提名人取代它，最高法院很有可能站在总统一边，将联邦公开市场委员会的直接控制权交给白宫。相比之下，根据我们的提议，总统对联邦公开市场委员会的控制受到他没有选择的储备银行多数席位的缓冲。此外，我们的方法将使经济不同地区的代表能够更认真地为制定货币政策做出贡献。我们认为，储备银行的这种增加的作用将减少有害的集体思维，并增加异议的频率-前里士满联储主席杰弗里·拉克尔认为导致2021年政策错误的问题。9 保罗·塔克（PaulTucker）详细探讨了民主合法性与独立机构之间的紧张关系，他主张代表中央银行家公开同意自我克制其核心任务，并在政客和选民之间就独立机构的狭窄任务达成公开共识。10我们同意塔克的许多担忧 ，但认为这种公共协议不太可能很快达成。因此，我们寻求改革美联储，以保持其在现代政治气候中的独立性。 如果在立法上更容易，我们的提案可以以零碎的方式，一次一项政策来实施。但是，由于提案的核心是平衡更多的民主与分散的权力，因此全部利益需要整体实施。 在本报告中，我们简要回顾了货币和监管政策与财政政策相互结合破坏美联储独立性和政治中立性的方式，然后我们提出了我们的改革建议。接下来，我们将解决市场对改革建议的潜在反应，并建议分阶段实施以支持市场稳定。最后一部分在其他改革思想的背景下讨论了我们的建议，如何在政治上实施改革，并得出结论。 缺乏问责制和授权扩张削弱了美联储的有效性 正如我们已经注意到的，独立性和民主问责制之间存在权衡。所有利益相关者都愿意接受这种权衡，而中央银行取得了良好的结果并保持在党派之争之上，但美联储逐渐变得更加政治化，其表现变得更糟。 逐渐地，美联储将其狭窄的国会授权扩展到固有的政治财政领域，并涉足敏感的政治，社会和文化辩论。党派人士已被置于最高领导职位。最重要的是，美联储的特权地位导致了问责制的缺失。所有这些事态发展削弱了美联储的效力。 附加内在的政治责任 由于在保罗·沃尔克和艾伦·格林斯潘的领导下进行了二十年的成功的宏观经济管理，美联储获得了迄今为止（大部分）一直承受的能力声誉。这种声誉给美联储带来了更多的责任，其中许多责任必然是财政上的，因此是政治上的 。假设这些责任显然削弱了美联储的独立性。 挑选赢家和输家 例如，在过去二十年的金融动荡中，美联储创建了第13（3）条规定的设施（以联邦储备法授权的部分命名）。11第13（3）条规定，美联储几乎可以购买借款人发行的任何债务工具（例如，债券，抵押贷款，贷款，由信用卡债务支持的证券以及在法律上使债务人有义务支付利息和本金的资产）。不在破产或解决过程中。设施涵盖了广泛的债务类别，例如资产支持证券，12商业票据,13市政债券,14直接贷款给小企业。15在2010年多德-弗兰克改革之后，美联储需要获得财政部长的许可才能建立一个设施；但一旦建立，美联储就拥有条款、资格和价格方面的特权，而且美联储不能指示美联储将信贷引导到经济的特定部分。因此，对选民负责的官员的监督是有限的，尽管通过信贷配给选择赢家和输家具有政治性质，并决定通过购买债务向谁注入现金。 谁获得信贷，多少钱，以什么价格，有什么抵押品或其他要求？理发应该16或者学生贷款支持的债券的借款利率高于或低于二手车支持的债券？那在大街上向小企业提供的贷款呢？我们如何解释或确定信誉的差异？这些都是不可避免的政治问题，但它们是由美联储官员决定的，他们声称是非政治的。 此外，自2008年以来，美联储一直在自由地进行大规模资产购买（LSAP），有时称为量化宽松，以在短期政策利率已经处于零下限时降低基准政府利率。17当美联储认为通货膨胀率仅比其宣布的通货膨胀目标低百分之零点几时，这种工具的效用一直存在争议。 政府债务 虽然购买政府义务传统上被理解为货币政策的适当工具，但美联储前主席本·伯南克（BenBernanke）将量化宽松政策扩展到了长期政府担保的抵押贷款支持证券（MBS）。在历史性的政策错误中，现任主席杰罗姆·鲍威尔（JeromePowell）领导下的美联储继续购买MBS至2022年18尽管失业率接近七十年来的低点，房价已经在一年中上涨了20%，19很明显，住房部门不需要更多的信贷支持。 尽管降低利率会影响所有信贷市场，但抵押贷款购买和13（3）贷款使某些私人借款人群体享有特权。通过信贷配给选择赢家和输家本质上是