能源转型：技术与政治反弹之间的竞赛（英）

24-4能源转型：技术与政治反弹之间的竞赛 Pierre-OlivierGourinchas,GregorSchwerhoff,andAntonioSpilimbergoMarch2024 摘要 绿色转型面临新旧挑战。旧的挑战包括国内行动不足和国际协调挑战。新的挑战包括寻求能源安全和地缘经济分裂的威胁上升、对气候政策的政治反弹以及增长前景放缓。与此同时，技术进步已经 绿色转型的成功取决于技术进步和内向型政策之间竞争的结果。 如果给出明确的政策方向，能源安全和绿色过渡是相辅相成的。挑战是在一个面临分裂风险的世界中寻求合作以利用技术进步。 JEL代码:O38,Q43,Q54 关键词：气候政策，能源安全，创新 Pierre-OlivierGourinchas是国际货币基金组织（IMF）的经济顾问和研究主任。 GregorSchwerhoff是国际货币基金组织研究部的经济学家 。AntonioSpilimbergo是国际货币基金组织研究部副主任和CEPR研究员。 工作纸 作者注：本文是为2023年6月5日至6日在彼得森国际经济研究所（PIIE）举行的气候行动宏观经济影响会议准备的。作者感谢JeaPisai-Ferry，AlaideSerres，JamesStoc，FloreceJamotte以及PIIE会议的参与者提供有用的意见和建议。本文中表达的观点是作者的观点，不一定代表国际货币基金组织、其执行董事会或国际货币基金组织管理层的观点。 1750马萨诸塞州大道,NW|华盛顿特区20036-1903美国|+1.202.328.9000|www.piie.com 1.Introduction 2015年《巴黎协定》既提供了共同的缓解目标，使全球平均温度与工业化前水平相比保持在1.5°C以下，又提供了以自愿国家自主贡献（NDC）为中心的框架。该协议具有历史意义，因为几乎所有国家都签署了该协议，并提供了明确且可监控的目标。 然而，它也提出了国内和国际执行方面的挑战。 国内挑战包括需要进行深刻的结构变革以实现气候目标。这些挑战包括处理碳密集型部门的搁浅资产以及部门和区域劳动力市场的混乱。结构变革的机制——碳密集型能源的相对价格上涨和监管政策——本身就存在挑战，包括绿色政策对宏观经济的影响、潜在的巨大分配效应和强烈的政治反对，或对碳密集型产业竞争力的影响。 对绿色转型成本的宏观经济估计差异很大。一些分析师，如JeaPisai-Ferry（2021），警告说，气候转型的宏观经济成本可能相当高。他们认为，限制灾难性气候变化所需的转型速度必然会产生严重而直接的负面经济影响。其他人，如NicholasSter（2016），认为向低碳增长的过渡将释放更广泛的经济利益。在对欧洲的实证研究中，GilbertMetcalf和JamesStoc（2023）发现，碳税对GDP的影响可以忽略不计，同时对减排非常有效。因此，建模估计存在经济上行和下行风险：从好的方面来看，未来的技术突破可能会降低缓解成本。减少当地空气污染可能会带来额外的好处，有望改善健康状况并提高劳动生产率（GraffZivi和Neidell2012）。下行风险包括化石燃料资产搁浅，各部门劳动力难以重新分配，过渡所需的一些关键金属和材料稀缺 ，过渡中所需投资的规模和速度，生产成本增加以及通货膨胀。 IMF使用新的全球能源转型宏观经济模型（GMMET）进行的一项研究更着眼于可行的脱碳政策对近期宏观经济的影响，估计全球年度成本占全球GDP增长的0.15至0.25个百分点，而当引入碳价格以在2030年之前将排放量减少25％时，通货膨胀率将增加0.1至0.4个百分点（IMF2022b）。1由于国际对化石燃料的需求减少，化石燃料出口国的GDP损失高于全球平均水平。一项使用气候政策评估工具和IMF-ENV模型的研究估计，在与2°C一致的情况下，到2030年全球GDP损失为0.4％（Blac等人。2022年）。 这些相对适度的宏观经济成本之所以出现，部分原因是假定大多数气候政策情景依赖于碳定价。碳定价是直接解决潜在的基本气候外部性的最佳政策:碳基经济活动的私人成本和社会成本之间的差距。碳定价有助于缩小这一差距，同时 1成本主要由模型中的“世界其他地区”承担。美国，中国和欧盟的成本显着降低。 2其他研究发现气候政策的成本也很低：在模型比较中，六个不同的模型在2020年为美国引入了每吨25美元的全经济碳税 ，并每年增加5％。在2030年，当通过削减劳动力税来回收收入时，平均成本为GDP的0.3％，当通过削减资本所得税来回收收入时，平均GDP收益为0.3％（IMF2022b，方框3.1）。重要的是要记住，气候政策的好处远远超过这些成本(Aldy等人。2021)。 最大限度地减少对经济活动的更广泛破坏。从宏观经济的角度来看，碳定价也会产生收入，这些收入可以用来抵消其他形式的税收，特别是劳动税的扭曲效应。因此，碳定价和劳动所得税的等效降低的组合对GDP的影响很小。此外，随着经济适应相对价格的变化，特别是通过将资本和劳动力从高碳部门重新分配到低碳部门，逐步逐步实现信誉，可以最大程度地减少重新分配成本。根据不同的政策选择，均衡利率可能会暂时增加或减少（IMF2022c，方框2.2）。因此，精心设计的气候政策需要深刻的结构变化，但不会对GDP，就业或通货膨胀的总量产生重大影响。 众所周知，气候政策不能仅仅依靠碳定价。全面的气候政策需要额外的措施，如研发和转型政策(IMF2021)。除了纯粹的经济考虑，政治因素也可能增加成本。首先，从效率的角度来看，有助于实现“第一最佳”的政策（例如碳税）可能会在没有适当的再分配的情况下产生强烈的分配影响，因此会遇到强烈的政治阻力，迫使当局选择效率较低的第二（或第三）最佳但在政治上可行的方法。其次，气候政策不确定性会导致实际经济损失（IMF2022b）。第三，即使总成本很小，分配效应也可能很大，转移和补偿可能很困难，并且在政治上有问题。最后，当局可能有不同的目标，包括能源安全和地缘战略考虑，这意味着要与气候政策进行权衡。鉴于所有这些原因，各国在承诺方面持谨慎态度；因此，最初的国家自主贡献被认为不足以实现预期目标(见图1)。 图1：2015-30年《巴黎协定》的执行和目标差距 2°C 1.8°C 1.5°C 历史 一切照旧 NDC(2015) NDC（2021年） 2015202020252030 40 35 30 25 野心差距 20 全球年排放量（亿吨 15 10 5 0 注：雄心差距是指当前国家自主贡献（NDC）预期的排放量与达到《巴黎协定》目标所需的排放量之间的差额。来源 ：Black等人（2022）。 可预见的国际挑战包括需要增加的承诺不足。此外，2015年《巴黎协定》纯粹是自愿的，使各国可以自由地采用不同的方法。这种国内方法的灵活性的另一方面是，国际协调更具挑战性。 在这种背景下，自2015年协议达成以来，新的不可预见的挑战以及一些机遇得以实现。首先，包括美国，法国，巴西和英国在内的许多主要国家的国内政治动态发生了变化。 其次，COVID-19大流行造成了严重的，即使是短暂的，衰退和随之而来的财政赤字和债务增加，限制了未来的财政空间。它还提醒每个人他们对自然事件的脆弱性。然而，这一流行病也显示了疫苗共享方面的国际合作的局限性；尽管在发现有效疫苗方面取得了相对较快的进展，但分发缓慢，特别是在非洲和其他发展中国家。COVID疫苗的生产和向新兴和低收入经济体的传播受到许可纠纷的阻碍。 第三，世界中期增长预测一再下调，限制了更多的可用财政空间；3随着全球偿债成本的上升，最近通胀的飙升和随之而来的紧缩货币政策周期也对增长前景产生了负面影响。与充分就业时的储蓄和投资相匹配的自然利率在经历了一段极低的时期后被上调。 此外，俄罗斯入侵乌克兰和随之而来的制裁扰乱了能源市场，破坏了多边主义，急剧增加了地缘经济分裂的风险 。至关重要的是，失去获得俄罗斯管道天然气的渠道导致欧盟加快了绿色过渡的计划，同时重新开放了一些燃煤电厂。最后，中东最近的冲突引起了对能源安全的进一步关注。更根本的是，地缘经济分裂和贸易紧张局势可能会破坏气候议程。 另一方面，自2015年《巴黎协定》以来的几年也为绿色技术的成本带来了非常重要的积极惊喜。太阳能和风能以比预期快得多的速度变得更便宜。这些技术突破使绿色转型的成本低于最初的预期。随着可再生能源成本的迅速下降，绿色转型在政治上也变得更加可接受。 总而言之，全球绿色转型取决于上述负面政治冲击与快速技术进步的积极影响之间的竞赛结果。 本文重点讨论了这场竞赛的三个方面：能源安全和绿色转型，不同政策方法的宏观经济影响以及绿色技术改进的前景。自俄罗斯入侵乌克兰以来，对能源安全的新追求对绿色过渡产生了影响。主要国家的政治气候制约了过渡政策，结果是欧洲联盟和美国等主要参与者采取了不同的宏观方法；这提出了宏观国际协调的问题。技术可以成为绿色转型的救星，但它也依赖于国际合作。 本文的其余部分组织如下。第2节考虑了新的能源安全重点对能源投资方向的影响。第3节转向气候 政策的不同方法及其相互作用。第4节讨论了技术的核心作用以及政府在支持研发和指导研发中的作用。第5 节总结。 3五年全球增长预测在4％至5％之间，现已降至前所未有的3％（IMF2023）。 2.能源安全 在本节中，我们探讨了能源安全与向净零排放过渡的相互作用。能源安全有很多方面。在这里，我们将重点放在国家层面的能源进口多样化上，因为自俄罗斯于2022年2月入侵乌克兰以来，这一主题的重要性激增。我们发现，这一新的优先事项正在对过渡产生有益和有害的影响。 2.1能源安全与俄罗斯入侵乌克兰 俄罗斯入侵乌克兰再次引发了人们对能源安全的担忧。在1973年和1979年的油价冲击期间，能源安全一直是 一个重要问题。然而，近年来，这并不是一个主要问题。为了说明其最近的重要性，图2显示，在入侵当天，报纸文章中提及能源安全的数量激增至先前水平的倍数。公开辩论中的显著性是公众舆论和最终政策的先驱。该图还显示了区域如何不同地反应。反映出当时欧洲对从俄罗斯进口能源的依赖，欧洲的报纸引用比美国增加得多。在本节中，我们将讨论对能源安全的突然关注如何影响气候政策。 图2：美国和欧洲报纸上引用“能源安全”和“绿色转型”的每周文章数量，2021年10月9日-2023 年10月9日 (10/9/2021=100) 美国欧洲 能源安全绿色转型能源安全绿色转型 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 10/9/21 0 700 俄罗斯入侵 以色列-哈马斯战争 格拉斯哥COP26 沙姆沙伊赫缔约方会议27 俄罗斯入侵 以色列-哈马斯战争 格拉斯哥COP26 沙姆沙伊赫缔约方会议27 600 500 400 300 200 100 8/9/23 10/9/23 10/9/21 12/9/21 2/9/22 4/9/22 6/9/22 8/9/22 10/9/22 12/9/22 2/9/23 4/9/23 6/9/23 8/9/23 10/9/23 0 12/9/21 2/9/22 4/9/22 6/9/22 8/9/22 10/9/22 12/9/22 2/9/23 4/9/23 6/9/23 注：绿色过渡线包括“绿色过渡”和“能量过渡”。 资料来源：ProQuest，国际货币基金组织工作人员计算。 俄罗斯入侵乌克兰使俄罗斯向经济合作与发展组织(OECD)欧洲成员国进口的天然气从2021年的1043亿立方米减少到2022年的68.9立方米,2022年第四季度(IEA2023c)仅为7.5。天然气在欧洲作为过渡燃料发挥了关键作用。尽管天然气的使用比煤炭或石油的使用排放强度低，但从长远来看，这与零排放目标并不一致。从某种意义上说，欧洲陷入了转型的中期：它可以回到更多使用煤炭和石油，或者朝着可再生能源的方向前进