​2023年政府工作报告解读

宏观研究 政策解读 大公国际：2023年政府工作报告解读 技术研究部|宏观研究团队|邢磊2023年3月5日 正文 2023年3月4日至5日，全国政协十四届一次会议和全国人大十四届一次会议（以下简称“两会”）先后在北京开幕，在全国人大十四届一次会议开幕式上，李克强总理做政府工作报告（以下简称“报告”）并提出两会期间审议议案。面对世纪疫情接近尾声、全球地缘政治动荡、全球通胀高企、全球经济衰退预期上升、海外经济政策集体紧缩的复杂时代背景，中国顶层设计释放出的时代信号，不仅关乎中国经济短期增长与长期发展的平衡，也关乎疫后全球经济的恢复态势。我们认为，本次两会主要释放出四方面政策信号，一是5%左右的经济增速基本符合会前市场预期，体现中外经济错期发展的现实和政府对实体经济的支持与呵护。二是宏观政策组合延续积极稳健、协同发力模式，能够在复杂的外部环境下，及时调整并预留政策空间。三是扩内需政策把恢复和扩大消费摆在优先位置。产业政策以加强现代产业体系建设为重点。四是重大金融风险防范与金融体制改革相配合，房地产和地方政府债务风险化解是关键。 换届之年，高度肯定了过去五年和去年的工作成绩；对当前风险判断，强调外部不确定性加大，国内面临需求不足和预期不稳。 从报告文字摘要稿来看，今年作为换届之年，本次报告篇幅结构较以往略有不同，全面回顾了过去五年和去年的工作成绩，并提出今年经济社会工作的总体要求、预期目标和重点工作。 报告中高度肯定了过去五年和去年工作的主要成绩，过去五年“极不寻常、极不平凡”，我国经济发展再上新台阶，五年年均增长5.2%，财政收入增加到20.4 万亿元，粮食产量稳定在1,3万亿斤以上，工业增加值突破40万亿元，新增城 镇就业年均1270多万人，外汇储备稳定在3万亿元。五年来，保持经济运行在合理区间，创新宏观调控方式，不搞“大水漫灌”，五年总体赤字率控制在3%以内，政府负债率控制在50%左右。同时脱贫攻坚任务胜利完成、科技创新成果丰硕、经济结构进一步优化、基础设施更加完善、改革开放持续深化、生态环境明显改善、人民生活水平不断提高。 在获得发展成就的同时，报告中对当前面临的风险也有十分清醒的认识。报告指出当前外部环境不确定性加大，通胀位于高位，世界经济和贸易动能减弱，外部打压遏制不断上升；国内稳增长基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾，民 间投资和民营企业预期不稳、基层财政收支矛盾较大，基层中小微金融机构风险暴露。 5%左右的经济增速目标符合市场预期，兼顾短期增长与长期发展的平衡。在全球经济衰退预期上升，国际地缘政治冲突复杂性和不确定性依然较高的 国际环境背景下，今年两会为2023年经济增长设定了5%左右的目标，这一增速目标基本符合会前市场预期，也较稳妥谨慎，既符合稳信心、强预期的需要，也体现了全面推进现代化发展战略目标的需要。 习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中曾指出2035年经济总量有希望翻一番。基于这一中期目标，2021年3月中国人民银行调查统计司课题组完成题为《“十四五”期间我国潜在产出和增长动力的测算研究》的工作论文，文中测算结果显示，“十四五”期间我国潜在产出增速在5%-5.7%。2022年在疫情反复叠加外部风高浪急的复杂环境下，我国实现3%的经济增速“极为不易”，但也为今年经济恢复性增长奠定了良好的基数基础，因此，今年5%左右的经济增速目标符合疫后中国经济恢复性增长的现实。围绕这一基本目标，相较于2022年“继续做好‘六稳’、‘六保’工作”的工作主线，今年报告强调要突出做好“稳增长、稳就业、稳物价”工作，并从扩大内需、产业发展、利用外资、经济安全、绿色发展、民生保障等方面明确八项重点工作，既涵盖了短期实现经济恢复性增长的突出问题，也囊括了应对中长期外部环境演变带来的结构性调整，以保障经济社会多领域、各方面工作落实到位，稳步发展。 宏观调控政策延续“稳字当头、稳中求进”总基调，新提政策“针对性”要 求 报告中对今年宏观调控政策的要求以“稳”为主，“稳字当头、稳中求进， 保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”。从政策释放信号来看，在继续保持政策稳定、连续的同时，今年会议新提“针对性”要求，体现政策组合兼顾长、短期经济发展和风险防范的战略需要。预计今年宏观调控政策将更多与产业政策和扩大内需政策组合联动发力，重点支持疫后修复薄弱环节和长期战略发展需要的重点产业。 货币政策延续了中央经济工作会议总基调，报告指出“稳健的货币政策要精准有力”，较2022年“稳健的货币政策要灵活适度”的提法有所调整，强调保持 “广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”，但较2022年报告删去了“保持流动性合理充裕”和“保持宏观杠杆率基本稳定”的表述。总体要求与宏观调控政策要有“针对性”相匹配，预计今年货币政策扩张空间将较2022年边际收缩，但流动性水平仍将保持对实体经济需求的呵护，在今年主要 宏观经济指标都将有明显好转的预期之下，货币政策方向和节奏上的调整更加符合统筹短期与长期、统筹国内与国际，防范经济金融风险的经济发展需求。自疫情以来，我国灵活使用各类型货币政策工具，不断推动金融机构向实体经济让利，“新发放企业贷款平均利率降至统计以来最低水平”，目前金融机构存贷息差空间继续收窄空间有限，预计今年利率进一步下调的可能性降低，但降准的可能性依然存在，以提供长期发展所需流动性和降低金融机构资金成本。结构性货币政策工具将成为流动性向中性水平回归过程中的有效缓冲，结合扩内需和产业发力方向保持结构性宽松力度，预计支农支小再贷款、普惠小微贷款、碳减排支持工具、科技创新再贷款等结构性货币政策仍有继续扩张空间。发力点或将侧重于扩大内需、推动制造业产业链升级、中小微企业纾困、房地产企业风险防范化解、绿色能源转型等领域。 财政政策方面，报告指出“积极的财政政策要加力提效”，主要体现在赤字率有所上升，减税降费政策从规模型扩张向政策优化转变，专项债额度提升并强调精准性。今年报告拟定财政赤字率为3%，较2022年提升0.2个百分点，尽管赤字目标有所上调，但相较于2020年和2021年的3.6%和3.2%的赤字水平，政策目标相对稳健。减税降费政策方面，报告中指出“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”，相较疫情以来规模型税费减免的政策诉求，今年税费政策更倾向财政效率与财政发力的针对性和精准性，这将更有利于稳定财政税负，并为未来继续通过财政化手段应对经济社会风险和外部潜在风险的宏观调控能力预留空间。财政支持领域上，预计今年将对疫后修复难度较大的中小微企业、个体工商户和特困行业继续给与税收支持。专项债额度方面，今年报告将专项债发行规模提升1500亿元至3.8万亿元，规模的提升短期看有助于继续保持基建投资规模的增长，带动总需求的稳定回升，从中长期看有利于优化投资端供给结构。2022年基建发力在宏观经济逆周期调节中发挥了重大作用，但同时也对地方优质项目储备形成较大消耗，今年专项债规模有所提升但提升幅度不大，不仅能够保证财政发力的持续性，也为各地方储备优质专项投资项目预留时间和空间。专项债投资方向上，结合今年产业政策方向，预计将围绕科技攻关、乡村振兴、民生保障和区域重大发展战略领域展开。 扩大内需政策把恢复和扩大消费摆在优先位置，产业政策以加快建设现代化产业体系为重点 李克强总理在报告中总结我国当前经济形势时指出，“国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾”，在今年外需持续承压环境下，扩大内需的紧迫性和必要性上升。报告在部署今年工作重点时，将“着力扩大内需”放在各项工作首位，并指出“把恢复和扩大消费摆在优先位置”，随着疫情风险 逐步减弱，消费的修复与收入增长和消费场景重建密切相关。报告指出要“多渠道增加城乡居民收入”，这意味着今年消费的增长需要以收入增长共同推进，但三年疫情冲击以来，收入和收入预期的减退较为显著，且经济增速目标较疫前回落，或意味着今年消费回升仍需政策发力。从重点消费领域来看，大宗商品消费和服务型消费将是疫后消费复苏的主要抓手，其中智能家电、绿色家电、新能源汽车等大宗消费领域预计将有更多配套优惠政策出台，国家或在家电“以旧换新”、绿色智能家电下乡等方面给予政策支持。同时消费场景和消费业态的修复将成为促进服务型消费回升的关键，预计年内将加快城市商圈建设，各地或将围绕当地特色消费推出多项主题购物节等。此外，与消费服务配套的现代物流体系建设或将成为推动有效投资增长的重点领域之一，推动物流降本增效的技术研发和贯通县乡村镇电商物流体系的基础建设或将成为部分区域的重点工作内容。 报告中对产业政策的部署更多针对中长期战略发展需要，兼顾发展与安全并举。面对大国竞争加剧和新技术革命的推进，报告指出要“加快建设现代化产业体系。。。完善新型举国体制，发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用，突出企业科技创新主体地位”，意味着科技创新将进入政府与市场双驱动的发展模式，企业在科技创新中发挥主体作用，政府将在科技创新政策支持和引导投资方面发挥组织作用。报告针对产业政策发力点，给出三个主要发展方向，一是围绕制造业重点产业链，推进关键核心技术攻关。二是围绕数字经济扩大社会有效投资。三是基于重要能源国内勘探开发和能源体系再造带动下的上下游产业链投资，智能化、高端化、绿色化将成为未来产业化发展方向。同时报告还提出“大力发展数字经济”，为互联网和平台经济发展释放积极信号，数字经济将加快向“ToB”端转型并加速与实体经济的融合。 防范化解重大金融风险与金融体制改革相结合，重点放在房地产风险和地方政府债务风险领域 有效防范化解重大经济金融风险仍是年度重点工作之一。报告中针对这一部分主要提出三方面内容，即金融体制改革、防范化解房地产风险和地方政府债务风险。报告中将化解区域性、系统性金融风险与金融体制改革相结合，针对当前我国地方性金融机构风险暴露的问题，预计地方性银行将继续兼并重组进程，同时各地区或将通过专项债补充中小银行资本的方式协助化解中小银行风险。 今年报告对房地产提及次数相较2022年报告有所增加，对房地产重视程度上升。报告指出要“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”。从这一要求来看，预计房地产供给端或面临分化调整，优质房企将得到更多融资支持，有望实现资产负债表修复，房地产行业并购重组或进一步加速，但同时报告也提出“防止无序扩张”，或意味着对 头部房企跨区经营和过度融资仍有限制。房地产需求端政策与保障基本民生相结合，作为今年另一项重点工作，报告提出要“支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”，房地产需求端或将逐步放宽前期限制政策，继续扩大有效需求释放，从房地产需求端调控政策空间来看，在经过去年对新增购房贷款利率的多方位调整后，为进一步稳定房地产市场预期，今年存量房贷款利率调整值得关注。 地方政府债务风险化解方面，报告提出“优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，基本中央经济工作会议“遏制增量、化解存量”的政策主基调。为防止地方债务风险拖累地方财政，预计未来地方债务期限结构将逐步与地方财政收入和专项投资项目回收期限相匹配，同时，年内或将陆续出台债务展期、债务置换和债务重组等债务化解相关的政策法规，值得重点关注。 综合来看，今年两会政府工作报告具有承前启后之意，对过去五年和去年工作进行了全面总结和充分肯定，并明确今年经济工作目标和重点内容。今年经济增长目标的设定兼顾长短期经济增长需要和国内、外经济风险变化，发展与安全并举，稳增长与防风险并重。增强经济发展内生动力是今年各项经济工作出发点，扩消费和制造业补链强链是扩内需主要抓手。各项政策联动发力重点针对疫情冲击下遭受重创的薄弱环节精准发力和进行结构性调整。稳健的货币政策强调精准有力，流动性总量向中性回归，结构性货币政策工具仍将发挥服务实体经济的重要作用。