《企业中长期外债审核登记管理办法》解读

债券市场 政策解读 大公国际：《企业中长期外债审核登记管理办法》解读 陆思南|技术研究员|010-67413371|research@dagongcredit.com2023年1月12日 2023年1月10日，国家发展改革委员会正式发布《企业中长期外债审核登记管理办法》（2023年第56号令，以下简称“56号文”）。56号文将于2023年2月10日施行，《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资﹝2015﹞2044号，以下简称“2044号文”）同时废止。 从形式上看，56号文将外债管理从通知形式上升为管理办法，有助于提升企业中长期外债管理的规范化、制度化、透明化和便利化水平。 企业借用中长期外债是我国有效利用外资、扩大双向开放的重要内容，完善中长期外债管理和服务对于促进国内企业发展，维护国际收支平衡，维护经济金融发展稳定等方面都具有重要意义。过去我国中长期外债管理基本都以通知、试点等方式进行，除2044号文之外，针对地方国有企业以及房地产企业发行外债等问题还出台了《国家发展改革委财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》、《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》、《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》等通知，以理清具体的要求、责任，降低外债风险。经过多年的发展，相关管理部门系统梳理总结外债管理的实践经验和一般规律，此次56号文的发布，将过去的系列通知融为一体，并将此前开展的外债规模切块试点有关经验做法推广至全部企业，形成了逻辑清晰、责任明确、切实可操作的管理办法。同时，为细化落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号）相关要求，56号文在主要内容方面均以具体清单形式明确管理的各项要求，一目了然。因此，相比之前通知，56号文适用范围更广，在外债管理方面的规范化程度、制度化水平以及透明化和便利化方面都有了显著的提高，这将有助于为企业提供境外融资便利的同时，有效防范外债风险。 从内容上看，外债管理更加严格规范，无论是外债管理方式的改变、外债内涵外延的扩大以及外债用途聚焦主业的要求等都将有助于防范外债风险，更好统筹发展与安全。 近年来，伴随中资企业境外融资的快速发展以及2020年新冠肺炎疫情爆发之后国内国际经济、政治环境的变化，企业外债违约问题日渐凸显，并通过海外债券的交叉违约条款等传导回国内债券市场，特别是以恒大为代表的大型房地产企业境外违约对国内金融安全产生一定的负面影响。除了金融安全之外，产业链、供应链、能源、粮食等各个方面的安全问题也成为影响国家整体安全的重要因素。 因此，2022年4月召开的中央政治局会议强调“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”；2022年12月中央经济工作会议上，再次强调要“更好统筹发展和安全”，安全问题被进一步突出。在这一背景之下，相比2044号文，56号文在外债管理导向上除强调要切实支持实体经济发展，同时强调有效防范外债风险；在外债管理原则方面，在原有“控制总量、优化结构、服务实体”基础上增加“防范风险”。从具体内容来看，外债管理更加严格、规范： 第一，外债管理方式由备案制改为审核制，突显外债管理重点向防范风险方面倾斜。为落实中央“放管服”改革精神，2015年在2044号文中外债管理的方式由之前的额度审批制改为备案登记制，这为企业境外融资提供了便利，随后几年中资海外债规模大幅攀升。此次56号文将外债管理的方式由备案登记制改为审核登记管理，并增加了对发债主体资质、外债用途、申请报告等具体审核要求，相比2044号文，审核要求更为严格，审核程序更加复杂，审核时间也大幅增加，这从安全角度将有助于防范外债风险，从发展角度也将满足真正有融资需求、聚焦主业的企业获得中长期外债。 第二，外债内涵外延均有所扩大，原有实践中不规范的举债行为均将被严格监管。中长期外债管理范围的科学划定，是本次56号文的重大亮点之一。通过 多年的实践经验总结，此次56号文将外债界定的更为清晰广泛：一是既包括境内企业直接的外债，也包括间接的外债，其中明确了间接外债为“主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等”；二是既包括境内企业直接控制的境外企业或分支机构的外债，也包括境内企业间接控制或实际控制的境外企业或分支机构的外债。上述外债界定范围的显著扩大可以使原有实践过程中不规范的举债行为全部纳入外债管理的范围之内，这将有助于相关监管部门从全局上把握外债风险。此外，将外债的债务工具进行细化，也能减少实际操作过程中的监管盲区。 第三，通过正面导向和负面清单强化外债用途管理，实现外债发行切实服务于实体经济发展。在外债募集资金用途方面，从正面导向上来看，强调聚焦主业，配合落实国家重大战略和支持实体经济发展；从负面清单上提出了5个方面的具体要求，从法律法规、国家利益和安全、宏观经济调控目标、发展规划和产业政策以及投机、炒作等行为方面进行了规定。与2044号文有所差别的是：一是强调发债用途聚焦主业，这一要求与我国近年来各行业监管导向相一致；二是强调不新增地方政府隐性债务，在2018年发布的《国家发展改革委财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》中已明确提出，拟举借外债的企业要切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”，严禁地 方政府或所属部门为企业市场化融资行为提供担保或承担偿债责任，56号文中再次突出不新增地方政府隐性债务，体现了相关监管部门坚决遏制新增地方政府隐性债务的决心，这也断绝了外债风险由企业向地方政府传导的可能性；三是强调企业外债募集资金实际用途应与《审核登记证明》内容相一致，不得挪作他用。上述要求将有助于避免投资、炒作等行为，引导企业外债发行切实聚焦主业，服务于实体经济发展。 第四，提高发行主体的资质，从源头上防范外债风险。针对外债发行主体的资质问题，56号文也给出了明确的清单，除了2044号文中规定的资信状况良好，具有偿债能力，具有良好的公司治理及外债风险防控机制外，56号文还从可能影响其外债偿债能力及意愿等诸多方面进行了规定，主要体现在：对于企业自身合法、合规性进行了规范；对于控股股东以及实际控制人的行为以及会产生的风险进行规范，杜绝关联方通过外债发行及偿还等方式转移资产；要求企业必须有合理的外债资金需求，这与前面发债用途中聚焦主业呼应，给真正需要资金的企业以便利。除此之外，在登记材料中，56号文还进一步要求申请报告需要包括借用外债的必要性、可行性、经济性和财务可持续性分析，并需要列明外债本息偿付计划以及风险防范措施等。考虑到发债主体作为外债偿还的第一责任人，提高发债主体的资质要求，特别是与外债偿债相关的能力及意愿的要求，将有助于从源头上控制外债的偿还风险。 第五，除事前管理之外，明确存续期间的信息披露要求，强化外债的事中和事后管理。与2044号文有所差异的是，56号文除详细规定事前管理程序和要求之外，在事中和事后管理方面也有明确且可操作的规定。其中，在事中管理方面，除了要求企业在借用每笔外债后及时报送相关信息之外，还突出存续期间信息披露要求。在定期信息披露方面，要求“企业应于每年1月末和7月末前5个工作日内报送外债资金使用情况、本息兑付情况和计划安排、主要经营指标等”；在不定期信息披露方面，要求“如出现境内外债务偿付风险或重大资产重组等可能影响债务正常履约的重大情况，企业应及时报送有关信息并采取风险隔离措施，防范境内债券违约风险外溢和交叉违约风险”。除此之外，相关监管机构将通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式对企业借用外债进行事中事后监督管理。 第六，进一步压实中介机构的责任，切实发挥中介机构作为债券市场“看门人”的作用。56号文中除明确规定发债企业的责任之外，对于为企业借用发债提供相关服务的承销机构、律师事务所、会计师事务所等专业的中介机构也提出了明确的要求：“应当遵守法律法规、勤勉尽责、严格遵守执业规范和监管规则”，“不得有隐瞒、虚假记载、误导性成熟和重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担责任”。56号文还特别指出对于“明知或应知企业违反本办法相关规定 借用外债而为其提供相关中介服务的”违规行为将进行处罚，这里的“明知”和“应知”对中介机构的意愿和执业能力提出了更高的要求。压实中介机构的责任，将使其在外债市场上看门人的作用更加凸显，同时也有助于构建多层次市场约束机制，通过内外部监管以及市场约束等共同作用防范外债风险。 从影响上来看，56号文的发布实施将有助于防范外债风险，并引导真正有发债需求、聚焦主业的企业有序发债。从中长期来看，56号文中对于外债的内涵外延都有所扩大，将有助于杜绝不规范的发债行为，所有直接、间接的外债均将被纳入监管范畴之内；发债主体资质有所提高，外债用途也严格限定，将从源头上限制不具备外债偿付能力和偿付意愿，同时有投机属性等企业发行外债，引导那些真正有发债需求、聚焦主业的企业有序发行外债，切实解决其资金难题，发挥外债对于实体经济的推动作用，统筹好外债发行对于实体经济的积极作用以及所带来安全风险之间的关系。 从短期来看，预计新增发债规模将显著收窄，同时外债管理从备案制改为审批制后，审批时间从原来的至多7日大幅拉长至最多3个月，发行周期将会明显 拉长，这将加大一些企业在债务借新还旧中的再融资风险。根据2019年下发的 《关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》及《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》，上述企业发行外债仅能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务。由于2023年房地产和城投企业中资海外债到期规模均较大，有债务滚动需求的企业需提前规划，避免因发行周期拉长所带来的再融资风险。 此外，需要注意的是相比2022年8月份发改委发布的《企业中长期外债审 核登记管理办法》（征求意见稿），56号文删除了发债主体资质中“已发行债券或其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态”等要求，这对已展期或延期支付本息的房地产企业形成一定利好，目前在国内融资端“三箭齐发”，国外融资端重启“内保外贷”的基础上，中资海外债市场融资大门的打开将有助于房地产企业融资端的进一步恢复。对于城投企业来说，56号文再次重申不能新增地方政府隐性债务，同时叠加近期财政部对于防范化解隐性债务的多次表态，预计城投企业外债发行或将受到一定限制。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。