2024年《政府工作报告》解读之行业篇：聚焦新质生产力，推动高质量发展

聚焦新质生产力，推动高质量发展 ——2024年《政府工作报告》解读之行业篇 2024年3月5日，十四届全国人大二次会议在京召开，李强总理代表国务院作政府工作报告（以下简称《报告》）。2024年总量增长设定为5%左右、财政特别国债适度发力、就业和能耗目标进取，宏观稳增长意图较为明确。聚焦2024年重点工作，《报告》不仅延续“大力推进现代化产业体系建设”这一经济重心，还新增“深入实施科教兴国战略”作为第二项重点工作,体现出我国将致力于打造新质生产力；并在对外开放、农业、新型城镇化、降碳等领域以结构优化升级为政策导向，促进经济长期高质量发展。 一、总览：延续稳增长信号，着力推进高质量发展 在肯定2023年工作成绩的基础上，《报告》延续“稳中求进、以进促稳、 先立后破”的政策思路，提出2024年经济社会发展目标和重点工作，整体基调与中央经济工作会议一脉相承。 （1）总量目标：积极进取 GDP增速目标：5%左右。由于2024年面临更高的基数，该增速目标意味着今年经济动能需要较2023年实现进一步修复。考虑到有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多、国内大循环存在堵点、国际循环存在干扰等困难和挑战仍存，实现预期目标需要政策聚焦发力、积极进取。 宏观政策：财政政策适度加力、提质增效，货币政策灵活适度、精准有效，与中央经济工作会议表述一致。值得关注的结构性特征在于，财政政策方面，中央财政加大发力。从今年开始，拟连续几年发行专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的超长期特别国债，中央加杠杆的政策方向具有可持续性。聚焦2024年，1万亿元超长期特别国债发行，叠加去年10月增发的万亿国债陆续形成实物工作量，有望对基建形成支撑。货币政策方 面，结构调节重在提升效能。直面金融体系“资金空转”现象，《报告》明确指出要畅通货币政策传导机制。同时，信贷投放要提升质量，重点发展“五篇大文章”。 另外，城镇调查失业率、CPI涨幅、居民收入等预期目标与2023年政府工作报告一致；而城镇新增就业和能耗目标则较2023年更为进取。 （2）产业政策：高质发展，统筹配合 整体看，围绕高质量发展主线展开部署。今年《报告》的重点任务安排基本延续了中央经济工作会议的部署，体现了政策的连续性。高质量发展依然是各领域的工作主线，这主要是因为近年来经济增速的放缓反映出资本产出效率下滑的内在问题，引导各领域结构升级将有望注入经济增长新动力。 横向看，不同领域之间的政策统筹性强。1）培育壮大新型消费与现代化产业体系建设：《报告》指出要“实施数字消费、绿色消费、健康消费促进政策”，这些新型消费的发展离不开传统产业高端化、智能化、绿色化的转型升级；智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新增长点，及智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费，均需依托于现代服务业与先进制造业的深度融合，符合现代化产业体系建设的融合化趋势。2）科教兴国战略与新质生产力：科教兴国战略的核心要义是教育、科技、人才统筹推进，与创新驱动发展战略密不可分，是新质生产力的发展引擎。3）扩大有效投资与城乡融合发展：政府投资要重点支持新型基础设施，鼓励民间资本参与重大项目建设，与新型城镇化下的城市更新行动和县域经济密切相关。 具体看，细节丰富，有助于政策精准发力。相较于中央经济工作会议， 《报告》对于多领域的产业政策部署进行了细化和丰富，我们将在下文对主要领域做展开分析。 表1：历年政府工作《报告》重点工作安排 资料来源：中国政府网，招商银行研究院 二、大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力 （1）产业链供应链优化升级 《报告》在推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型基础上，提出大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力，打造更多有国际影响力的“中国制造”品牌。实施制造业重点产业链高质量发展行动，着力补齐短板、拉长长板、锻造新板，增强产业链供应链韧性和竞争力的终极目标呼之欲出。全面取消制造业领域外资准入限制表明，中国制造业转型升级进入淘汰赛阶段，一大批中国制造业企业将在同外资企业的拼杀中脱颖而出，成长为具备国际影响力的中国制造品牌。同时，也必有一部分企业消失在市场中。 在中国产业升级，突破战略新兴产业和先进制造业等领域一些关键核心技术的过程中，中国必将诞生若干世界级龙头企业和一批高质量专精特新企业，并形成具备国际影响力的先进制造业产业集群。 （2）积极培育新兴产业和未来产业 2023年，科技创新实现新的突破，5G用户普及率超过50%，人工智能、量子技术等前沿领域创新成果不断涌现，技术合同成交额增长28.6%。2024 年，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。在生物制造领域，可积极布局合成生物相关技术，重点关注生物制造在医药、能源、材料、化工、农业等领域的应用。在商业航天领域，加速商业航天创新发展，通过技术创新降低商业火箭载荷发射成本，海南国际商业航天发射中心将实现首次商业发射。在低空经济领域，地方政府政策配套，为无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）和直升机等低空飞行器的应用场景拓展保驾护航。制定未来产业发展规划，开辟量子技术、生命科学等新赛道。在量子技术领域，从学术科研转移至产业端，重点关注商业和产业的进展情况。在生命科学领域，重视学科交叉融合，构建专业平台，孵化生命健康产业项目。 （3）深入推进数字经济创新发展 《报告》提出制定支持数字经济“高质量发展”政策。与过往两年相比，这一表述既维持了“稳步扩容”的基调，也进一步强调了“推动提质”的纵深发展。数字产业化方面，大数据、人工智能的研发应用被优先提及，这将有助于各类市场主体参与当前生成式AI等技术的快速迭代。《报告》同时指出允许数字基础设施的建设适度超前，加快形成全国一体化算力。产业数字化方面则重点强调制造业（尤其是工业互联网规模化应用）与服务业数字化转型。政策预计将以组合拳形式深入推进数字经济，包括建设智慧城市、数字乡村以搭建良好环境，深入开展中小企业数字化赋能、支持平台企业创新以激发市场主体活力，健全数据基础制度推动数据开发、流转和使用。 数字金融将为数字经济发展提供资源支撑。《报告》还强调大力发展数字金融，我们预计数字经济和金融将在三个方面形成融合。①大数据、人工智能等信息技术领域，工业制造、商贸流通、交通运输、科教文旅等产业领域在数字项目推进过程中，金融支持将满足其大额资本支出；②数字经济将商流、资金流、物流等数据线上化，创新的金融产品将为企业融资提供便利。以供应链融资为例，2022年数字化渗透率已达45%；③企业数字化改造时，上下游结算频次、对账工作量将大幅增加且传统业务路径也可能变更，对于财资管理类产品的应用需求上升。 三、深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑 与中央经济工作会议相比，《报告》新增“深入实施科教兴国战略”作为第二项重点工作。该项工作中，教育目标是“加强高质量教育体系建设”，实际均为过往政策的延续与推进，我们将其拆解为四部分进行解读： 基础教育强调公平、普惠、优质供给，①“推动学前教育普惠发展”，实际上近几年我国持续推进学前教育普惠化建设，包括提升公办园数量与入园人数占比（27年在园人数占比达60%的目标），鼓励非营利性民办园，加强对营利性民办园的监管等；②“开展基础教育扩优提质行动”，延续了去年8月教育部等三部委发布的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，旨在扩大基础教育阶段（幼儿园、义务教育和高中）的优质供给，包括幼儿园优质普惠、义务教育优质均衡、普通高中优质特色，扩容优质高中、县域高中等；③“持续深化‘双减’”为《报告》中首次直接提及，意味着今年将持续深化推进“双减”政策，尤其对校外培训市场规范和监管，与今年初教育部发布的《校外培训管理条例（征求意见稿）》相一致。 民办教育强调引导和规范，与此前政府工作报告表述基本一致，民办教育政策将延续《民促法实施条例》，短期内不会加码。 职业教育将更加注重内涵发展，表述由去年“大力发展职业教育”调整为“大力提高职业教育质量”，符合高质量教育体系建设要求。近几年职业教育历经职业院校“百万扩招”、《职业教育法》以及多项支持政策出台，是我国教育发展与改革的重点。 高等教育一方面要实施综合改革试点，首次提出大力发展数字教育；另一方面提出“加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”的高办学目标。 四、扩大高水平对外开放，促进互利共赢 《报告》中对外贸和外资的支持是一以贯之的，在一些实施细节的表述上有所调整。 外贸方面，持续强调了加强信贷、信保支持力度，优化外汇服务，支持 跨境电商发展，实施负面清单，办好重大展会等核心支撑措施。相比2023年，今年在跨境物流方面的表述略有改变,由“支持建设一批海外仓”调整为“优化海外仓布局”，并首次提出“国际物流体系建设”。此外2023年强调关税总水平下降，2024年则强调打造智慧海关，加强内外贸一体化。 利用外资方面，延续并加强了开放政策，包括继续缩减外资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制措施，放宽电信、医疗等服务业市场准入，提高自贸区自主权等。继续强调落实外资企业国民待遇，加强外商投资服务保障。 国际合作方面，持续推行“一带一路”建设走深走实，加快建设西部陆海新通道。今年新增的表述包括推进中国－东盟自贸区3.0版谈判，推动加入《数字经济伙伴关系协定》、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。 五、坚持不懈抓好“三农”工作，扎实推进乡村全面振兴 《报告》围绕“三农”工作，继续强调“粮食安全”和“乡村振兴”，提出要学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，因地制宜、分类施策，不断取得实质性进展、阶段性成果。 粮食安全依然排在首位。去年在遭遇“烂场雨”等极端自然灾害的情况下，通过“以秋补夏”、“以丰补歉”，实现全年粮食总产量达到了13908亿斤， 再创历史新高，人均粮食占有量达到了493公斤，继续高于国际公认的400公斤的粮食安全线。2024年农业部继续在“面积、单产、政策、农服”四大方面推进举措。其中，今年和去年振幅工作报告中均提出稳定粮食播种面积，未提“扩大粮食播种面积”，主要原因是当前我国播种面积的增长潜力基本已被挖掘，且外部俄乌战争对全球粮食供应的负面影响边际下降。《报告》还新增“在全国”实施三大主粮生产成本和收入保险政策，健全粮农收益保障机制，意味着该项保障国家粮食安全的长效机制正在扩大至全国范围。《报告》继续强调种业振兴、农业关键核心技术攻关、农机装备补短板、高标准农田建设等，锚定建设农业强国目标，推动大面积提高单产。《报告》中巩固拓展脱贫攻坚成果和推进乡村建设的相关表述基本与去年一致。 六、积极推进新型城镇化，加快构建房地产发展新模式 《报告》继续强调要深入实施新型城镇化战略行动,形成城乡融合发展新格局。并特别指出要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革,完善“人地钱”挂钩政策，旨在提升户籍人口城镇化率，促进各类要素双向流动。 《报告》提出要适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化,加快构建房地产发展新模式，加大保障性住房建设和供给，同时也提出要稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网等。保障房建设2024年住建部重点聚焦的“三大工程”工作任务，未来或将存在大规模的市场机会。 七、深入推进能源革命，加快建设新型能源体系 在新能源发电领域，《报告》提出了“加强大型风电光伏基地和外送通道建设，推动分布式能源开发利用，发展新型储能”。国内第二批风光大基地项目有望在今年陆续投产，考虑到第二批大基地项目外送比率将近七成，依赖外送通道建设，特高压主网的投资建设将是国网在“十四五”末期的工作重点。分布式能源在过去两年经历了超高速的增长，由此也带来了接入容量受限、反向送电、消纳能力不足等问题，通过发展新型储能、增加配电网投资等措施保障分布式能源开发利用的可持续性。在新能源汽车领域，《报告》指出“巩固扩大智能网联汽车等产业