10月地方债务化解一揽子方案初显，特殊再融资债成为预算内地方债务化解的重要方式，26省市10月实际发行超万

10月以来，三类政府债券相关政策接连落地，透露哪些信号？财政加码的“后劲”如何？本文系统梳理，可供参考。 一、10月，特殊再融资债、增发国债、授权地方债提前批等政策落地 10月地方债务化解一揽子方案初显，特殊再融资债成为预算内地方债务化解的重要方式，26省市10月实际发行超万 亿元特殊再融资债置换存量债务。截止10月底，26省市已披露计划发行的特殊再融资债券累计11280亿元、实际发 行规模达10374亿元；其中，特殊再融资一般债发行7223亿元，特殊再融资专项债发行3150亿元。 10月下旬，人大常委会批准中央预算调整、增发一万亿元国债用灾后恢复重建等基础设施建设相关项目。历史经验显 示，中央年中调整预算频率较低、前3次赤字调整的发生在1998-2000年。2023年10月下旬，中央再度调增赤字、增发一万亿元国债，使得赤字率抬升至3.8%左右，除了有效补充地方建设资金外，亦进一步释放政策积极信号。同时，10月人大常委会亦授权国务院可在当年新增地方政府债务限额的60%以内提前下达下一年新增地方政府债务限额。授权国务院提前下达地方债务限额并非首次；2019年，人大常委会就已授权国务院在2019至2022年期间，可在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达新增地方债务限额；当前人大常委会将此授权延长至2027年底。 二、财政“蓄力”转“发力”，侧重防风险、调结构、节奏前置等方面 防风险仍是当前政策重点，一揽子化债方案采取特殊再融资债化解地方债务的同时，亦防范地方专项债付息压力攀升。2023年10月发行的万亿特殊再融资债券中，一般债发行规模占比近七成，高于2021、2022年的46%、21%。特殊债融资债结构的变化，指向政策在推进隐债化解的同时，也考虑到地方专项债付息压力。 财政发力结构亦出现调整，中央支出明显加码。中央少见年中增发一万亿元国债，全部采用直达机制转移支付给地方，且承担新增国债全部本息；此外，中央对地方项目补贴标准、配套资金比例也将提升，进一步缓解地方财政压力。新增国债及相关政策的落地或指向财政发力结构调整，中央或在后续财政加码中承担更多。 新增国债及原有结转结余资金支持下，2024年财政可能前置发力。当前人大常委会再度授权提前下达新增地方债务额度，指向2024年新增地方债额度可于年底下达，2024年一季度即可发行，叠加前三季度财政“蓄力”下的结转结余资金和新增结转至2024年的5000亿元国债资金，或使2024年一季度财政资金较为充裕，有助于财政支出前置。 三、财政“后劲”维持，防风险和稳增长、资金和项目等或需协同配合 财政“后劲”如何，仍需观察三方面政策配合： 其一，防风险与稳增长政策配合。过往经验显示，2019年及之前，地方国有企业“加杠杆”带动基建投资提速；2020年以来，地方隐债化解工作推动下，预算内财政资金投资成为基建资金的重要来源。当前，新一轮地方债务化解加速落地，部分化债重点地区预算内投资能否加码、城投信用能否恢复等或是影响当地基建投资的关键因素之一。 其二，央、地财政发力配合。9月，百城土地成交溢价率和规模仍较低迷，地方建设资金或仍需增量政策补充。除了中央加码之外，“准财政”也是潜在途径之一，或可作为储备政策，适时加码。历史经验来看，稳增长承压下，政策性银行新增信贷占当年新增社融比例可突破15%，且金融工具流程灵活、投放较快。 其三，财政资金与项目配合。缺乏项目储备等也对财政资金发力产生掣肘。2023年前9月，地方基建类项目月度审批规模近2500亿元，低于2022年月均近6200亿元的审批规模。后续财政资金充足的情况下，提前储备申报项目、加大项目前期要素支持，重点支持“十四五”规划的优质项目等或是快财政资金落地关键。 风险提示:经济复苏不及预期，政策落地效果不及预期。 内容目录 1、三“债”落地，财政“后劲”如何？4 10.1、10月，特殊再融资债、增发国债、授权地方债提前批等政策落地4 10.2、财政“蓄力”转“发力”，侧重防风险、调结构、节奏前置等方面5 10.3、财政“后劲”维持，防风险和稳增长、资金和项目等或需协同配合6 2、政策跟踪9 2.1、中央政策会议跟踪9 2.2、近期重要文章及会议11 2.3、各类文件和法规13 风险提示15 图表目录 图表1：10月以来各地特殊再融资债计划发行规模4 图表2：2022年各地债务限额余额差4 图表3：2023年中央罕见年中调整赤字预算、增发国债4 图表4：2023年中央增发一万亿元国债相关政策4 图表5：人大常委会再授权国务院可提前下达地方债额度5 图表6：历次第一批新增地方专项债额度5 图表7：历年特殊再融资债构成5 图表8：2022年地方专项债付息压力明显增长5 图表9：中央将适当提高对地方项目补助比例6 图表10：近年中央预算内投资持续加码6 图表11：财政结转结余“余粮”对支出发力形成有效支撑6 图表12：财政资金充裕下一季度广义财政支出进度较快6 图表13：地方国企等预算外资金曾对基建项目形成支撑7 图表14：部分化债重点省市广义基建投资规模7 图表15：9月百城土地成仍处量价低迷状态7 图表16：9月国有土地成交收入仍较为低迷7 图表17：稳增长承压时，政策行可加大信贷支持7 图表18：2022年的两批政策性开发性金融工具落地较快7 图表19：地方专项债管理普遍存在项目准备不足等问题8 图表20：2023年各地基建重大项目批复规模低于2022年8 图表21：2023年前三季度水利建设投资额超万亿元8 图表22：“十四五”交通规划投资增长32%8 图表23：近期中央政策及会议10 图表24：近期重要文章及会议12 图表25：近期各类文件和法规14 1、三“债”落地，财政“后劲”如何？ 1.1、10月，特殊再融资债、增发国债、授权地方债提前批等政策落地 10月，地方债务化解一揽子方案初显，特殊再融资债成为预算内地方债务化解的重要方式，26省市10月实际发行万亿元多亿元特殊债融资券置换存量债务。截止10月底，26省市已披露计划发行的特殊再融资债券累计10431亿元；其中，特殊再融资一般债发行7319亿元，特殊再融资专项债发行3112亿元。从2022年底各地限额余额差推算，剔除特殊再融资债发行规模，当前一般债、专项债限额余额差分别剩7000、5500多亿元。 图表1：10月以来各地特殊再融资债计划发行规模图表2：2022年各地债务限额余额差 (亿元)1,200 1,000 800 600 各地特殊再融资债券发行规模 (亿元)2022年地方债务“限额-余额”差 3000 2500 2000 1500 400 1000 200 0 云内辽天贵重吉广湖湖黑福山四河江甘河江海陕青宁新山南蒙宁津州庆林西南北龙建东川北苏肃南西南西海夏疆西 500 0 古江上江北河河广云安福江山陕四辽内湖新浙贵吉广甘天宁山海青重湖黑西海苏京北南东南徽建西东西川宁蒙北疆江州林西肃津夏西南海庆南龙藏 特殊再融资一般债特殊再融资专项债 古 一般债 江 专项债 来源：Wind、国金证券研究所来源：中国地方政府债券信息公开平台、国金证券研究所 10月下旬，人大常委会批准中央预算调整、增发一万亿元国债用灾后恢复重建、重点防洪治理工程等基础设施建设相关项目。历史经验显示，2023年之前，中央年中调整预算频率较低、历史仅有5次，涉及赤字调整的3次发生在1998-2000年8月下旬，分别增发1000、600、500亿元国债用于水利、交通等基础设施建设。2023年10月下旬，中央再度年中加码、增发一万亿元国债，使得赤字率抬升至3.8%左右，除了有效补充地方建设资金外，亦进一步释放政策积极信号。 中央预算赤字 (万亿元) 6 (%) 4 会议日期 十四届全国 人大常委会2023/10/24第六次会议 类型 - 主要内容 会议表决通过了全国人大常委会关于批准国务院增发国债和2023年中央 预算调整方案的决议、十四届全国人大常委会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定。 结合灾后恢复重建和防灾减灾救灾工作需要，并统筹财政承受能力，决 5 资金规模定在今年四季度增加发行2023年国债1万亿元，作为特别国债管理。按此 3 4 3 2 2 国务院政策 1 例行吹风会2023/10/25 测算，2023年全国财政赤字由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政 赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，预计财政赤字率由3%提高到3.8%第一，用于灾后恢复重建。第二，是以海河、松花江流域等北方地区为重点的骨干防洪治理工程。第三，是自然灾害应急能力提升工程。第 资金投向四，是其他重点防洪工程。第🖂，是灌区建设改造和重点水土流失治理工程。第六，是城市排水防涝能力提升行动。第七，是重点自然灾害综合防治体系建设工程。第八，是用于东北地区和京津冀受灾地区等高标一是中央承担还本付息。此次增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安 1 使用安排排给地方使用。二是今明两年安排使用。增发的国债资金初步考虑在 2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元。三是适当提高补 助标准。四是单设转移支付项目。 0 0 资金监管一是纳入直达资金机制。二是开展常态化资金监管。三是压实地方监管 一是符合规划或实施方案，此次国债优先支持“十四🖂”规划，国务院项目要求以及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划，以及地方重点规 划中明确的项目。二是满足投向领域要求。三是前期工作比较成熟。 调增额预算额预算赤字率(右轴) 项目实施一是抓紧建立工作机制。二是组织做好项目筛选。三是加快推进项目实 施。四是着力抓好监督管理。 图表3：2023年中央罕见年中调整赤字预算、增发国债图表4：2023年中央增发一万亿元国债相关政策 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 来源：财政部、国金证券研究所来源：中国政府网站、国金证券研究所 同时，10月人大常委会亦授权国务院在2023年-2027年期间，可在当年新增地方政府债务限额的60%以内提前下达下一年度新增地方政府债务限额。授权国务院提前下达地方债务限额并非首次提及；自2014年我国对地方债务余额实施限额管理以来，2019年1月， 人大常委会就已授权国务院在2019年至2022年期间，可在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年新增地方政府债务限额；当前人大常委会将提前下达地方债务限额的授权延长至2027年底。 图表5：人大常委会再授权国务院可提前下达地方债额度图表6：历次第一批新增地方专项债额度 日期 文件/会议 主要内容 2014/10/2 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 我国对地方政府债务余额实行限额管理｡地方政府举债规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准｡ 2015/8/29 十二届全国人大常委会第十六次会议 表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议｡其中外界关注的2015年地方政府债务限额锁定16万亿元,预计债务率为86%｡ 2018/12/1 第十三次人大常委会第七次会议 在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。 2023/10/24 十四届全国人大常委会第六次会议 授权国务院在授权期限内，在当年