金融与发展要报：2021Q1地方财政区域问题分析

金融与发展要报 「2021年第10期」 上海金融与发展实验室编2021年04月22日 编者按：在经济反弹的背景下，全国财政收入开始回暖，但地方政府财政支出的刚性增长以及债务的集中到期致使地方财政压力持续增加。由于其他融资渠道不断收缩，去年3季度以来地方政府对土地出让收入的依赖度不断提升。然而，受政策调控、人口增速下滑及基建放缓等因素影响，“土地财政”难以持久支撑地方财力。从区域结构看，随着人口由北向南的流动，地区间的财政不平衡问题逐渐由东中西部差距转化为南北分化问题，南方地区在财政体量、财政恢复能力、财政结构以及债务压力等各个方面均优于北方。 土地财政反弹、南北财政分化 ——2021年一季度地方财政区域问题分析 殷剑峰1王蒋姜2 一、地方财政压力持续，“土地财政”突显 2021年全国财政收支均出现大幅回弹，截至2月份收入同比增长18.7%，支出增长10.5%。这一方面与2020年疫情期间财政低基数的影响因素有关，另一方面，财政收支规模均超出2019年水平，也说明全国财政明显改善，整体回弹向好，财政逆周期调节作用效果显著。 从财政收入来看，一是中央和地方政府的公共预算收入同速增长，截至2021年2月中央和地方的财政收入增速均为18.7%，即使剔除2020年疫情低基数效应影响，增速也与2019年相当。财政收入强劲增长一方面是因为经济的恢复为税收收入提供了较为良好的税基，另一方面非税收入增速上升明显，主要在于疫情期间，为弥补税收的大幅减少，对国有资金和资产筹集收入进行盘活带来的持续影响。二是“土地财政”持续增长，2021年2月地方政府性基金预算收入同比增速高达67%，两年平均增速为16.5%，地方政府财政对土地出让的依赖度逐步提高，2021年2月地方政府对土地出让金的依 赖度3为33.7%，已达历年同期最高值。可以看出，地方政府迫于持续扩张的财政收支缺口和债务偿还压力，作为偿还专项债券的主要来源，土地出让收入的可持续性值得关注。 从财政支出来看，中央和地方财政支出出现明显分化。中央本级支出进一步压缩，自2020年5月以来，中央本级一般支出持续下滑，2020年2月同比下滑10.2%。而地方财政支出增速较快，2021年2月地方一般预算支出同比增长13.6%，支出规模高 1上海金融与发展实验室理事长、浙商银行首席经济学家 2国家金融与发展实验室助理研究员 3地方政府对土地出让金的依赖度=国有土地使用权出让收入/（地方政府性基金收入+一般公共预算收入） 于疫情前水平，一是2020年受疫情影响严重下滑的教育、科技、文化及城乡事务支出大幅增长，结束了疫情以来的负增长，二是为保障疫情下经济社会稳定，大幅增长的社保、卫生医疗等民生类财政支出在2021年依旧维持稳定增长，表现为财政的刚性，三是疫情期间债务加速发行带来债务付息支出的大幅增长。 2021年地方财政可持续发展压力会加大，短期不得不依靠“土地财政”。随疫情及经济的逐渐好转，财政政策逐渐回归常态化，财政政策从积极有为转为提质增效，地方财政融资相对去年有所收缩。一是财政赤字率下调至3.2%，比2020年减少1900亿元，二是不再发行抗疫特别国债和特殊转移支付，三是适度减少专项债发行，专项债限额减少1000亿元。为维持地方财政稳定，2021年增加了中央对地方的转移支付力度，增加了7.8%，在转移支付直达机制的基础上进一步加强财政资金的精细化。虽然2021年国有土地出让收入预算维持2020年水平，但2020年土地出让收入已发展至2012 年以来最高水平，且从2月份数据来看，土地出让收入或将进入常态化发展，成为维 持地方财政稳定的主要来源。从债券发行来看，一季度城投债发行增速较高，同比增长40.6%，但2021年地方政府债券发行节奏明显放慢，一季度发行同比增速下降44.4%，且发行主要以再融资债券为主，地方政府债券仅3月份发行新增债券364亿元，1-2月份均通过再融资债券的发行进行债务的还本付息置换。 二、人口增速趋缓，土地财政难以为继 疫情后土地财政不断升温。2020年5月起，地方国有土地使用权出让收入增速开始回正并持续上升，土地出让收入已成为特殊时期各地方政府破解财政困境的主要方式。原因有二：一是疫情后期各地均加大了对土地的供应量，2020年土地供应面积增长9%；二是疫情期间宽信用推动房企融资拿地需求的上涨，2020年土地成交楼面价升至2008年来最高水平，量价同升促进地方政府土地出让收入的不断增长。2021年一季度土地出让收入延续了不断升温的趋势，2021年2月地方国有土地出让收入同比 增速达67%，两年平均增速18.2%，但与2020年土地升温的原因不同，2021年一季度土地收入同比的增长主要受地价上涨的推动，2021年一季度土地供应面积和成交面积分别下滑27%和9%，而地价均超出3000元/m2，达到历年同期最高。 土地财政不断升温的趋势不可持续。从土地市场供需来看，政府作为土地唯一的供应方，决定土地的供应量，土地供应主要受政策影响较大。土地出让以住宅用地和工业用地为主，2020年住宅用地和工业用地分别占比43.7%和42.3%，因此，土地需求方主要受两个方面的影响：城市的建设需求和对购房的需求。由于三个因素，土地财政难以持续：其一，土地政策降温，土地供应逐渐趋缓。2021年受土地出让“两集中”政策影响，多个城市的土地供应量逐渐放缓，政府供应土地更加谨慎，2021年土地供应面积和成交面积同比在持续下滑，一季度增速均为负。其二，地价上涨趋势不会持续。随着疫情结束信用回归常态化，土地市场的融资需求不断降低，同时对于房地产不断趋严的调控政策也限定了地价未来不会持续上涨。其三，长期来看，人口增速的不断放缓是土地财政不可持续的根本原因。人口的规模、集聚程度直接决定土地的需求量，长期人口自然增长率持续下滑，人口红利和劳动力红利的消失同时影响城市发展对于土地的需求以及居民购房需求，对于现有的土地制度以及财政结构都形成巨大的冲击。 土地财政的结构性问题亟待解决。一是城乡结构失衡问题。土地增值收益取之于农、用之于城，城镇化建设带来的城乡二元化发展愈加严重，农民工不断流入城市，城 市购房需求不断增长伴随农村住房需求的不断锐减，城乡发展分化愈加严重。二是一二三线城市土地市场严重分化。一线城市处于需求严重大于供给的状态，土地供用量受限，但需求在持续增长，因而土地成交价不断增长，2020年地价已超出二三线城市二 倍以上。在城镇化推动下，二三线城市土地需求量不断增长，同时供应量较为充足，土 地价格持续增长，但受城市发展所限，整体增长幅度不大，尤其部分三线城市受棚改等政策影响，未来土地市场存在降温的可能，不同发达水平之间的差距逐渐拉大。三是人口流动进一步分化土地收入区域间差异。除东北地区外，整体呈现南方人口增速较快， 2.00 50.00 40.00 1.50 30.00 2019人口 增速 1.00 20.00 0.50 10.00 2020商品 房销售额 增速 0.00 0.00 -10.00 2020政府 性基金收 入增速 -0.50 -20.00 北方人口增速较慢的格局，这也就决定了政府性基金收入的区域分化（图1）。东北地区土地出让收入同比增长主要受政策影响，供应土地大幅增长，以东北四个主要二线城市沈阳、大连、长春、哈尔滨为代表，2020年土地供应面积增长49.5%，其中工业用地大幅增长，同比增长达73.8%，因此推动2020年东北政府型基金收入的增长。同时，各个地区商品房销售额增速与土地出让收入的增速呈现一种弱线性相关——商品房销售额增速越快的地区，土地出让收入增长也越快。土地价格作为房企成本的一部分，直接影响商品房的价格，但土地供应量的变动对房地产销售面积的影响相对有限。这成为部分地区出现特殊背离的原因所在：华北地区和京津冀地区二者背离的原因在于天津土地供应量的急剧减少是京津冀地区政府性基金收入减少的主因，但对商品房销售面积影响相对较小。 图1各地区政府性基金收入、商品房销售及人口增速（%）4 数据来源：CEIC，WIND。 三、财政区域不平衡突显，南北分化愈加严重 我国财政发展区域不平衡问题较为严重，东西部地区财政持续不平衡，与此同时，南北财政分化愈加严重，逐渐超越横向东中西部财政差距。 42020年政府性基金收入增速与人口变动强相关，但2019年并没有这种特征，政府性基金收入增速与商品房销售增速近年均存在一定的弱相关关系。 1、西部地区财政压力远高于东部 从财政赤字率来看（图2），一般公共收支逆差排在前三的是西北、东北和西南地 区，即使中央的转移补助缩小了各个地区的差距，但加上转移支付收入之后西部的西北和西南地区赤字率均高于东部的所有地区，如果将政府性基金收入考虑进来，赤字率最高的为西南地区。因此无论是何种口径的财政收支逆差，西部地区的财政收支缺口均大于东部地区，主要原因在于西部地区对转移支付的依赖度远高于东部地区（图3）。西北地区转移支付收入占比一直维持在50%以上，2020年占比达到57%，西南地区财政收入对中央补助的依赖度也在45%，均高于除东北以外的所有东部地区，这决定了西部地区的财政自主性相对较差，也是赤字率一直居高不下的主要原因。从债务率来看，西部地区西南、西北的债务率要远高于东部除东北以外的所有地区，同时债务率增长的速度也快于东部地区，2020年西北地区债务率均增至174%（图5）。总的来看，西部地方财政压力要高于东部地区。 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 西北 东北 西南 华中 华北 华南 华东 赤字1/GDP赤字2/GDP赤字3/GDP 图22020年各地区赤字率对比（%）数据来源：WIND。 注：赤字1=一般公共支出-一般公共收入；赤字2=一般公共支出-（一般公共收入+中央补助收入）；赤字3=（一般公共支出+政府性基金支出）-（一般公共收入+中央补助收入+政府性基金收入）。 24 17 44 30 34 28 18 55 57 31 41 45 19 16 45 47 40 29 28 27 25 100% 80% 60% 40% 20% 0% 华北 东北 华东 华中 华南 西南 西北 一般公共收入中央补助收入政府性基金收入 图32020年各地区财政收入结构对比（%）数据来源：WIND。 2、南北地方财政分化逐渐突显，南方财政状况优于北方 分别从东部和西部来看南北差异。首先，东部地区由北到南分别为东北、华北、华 中、华东和华南。一是东部地区的南方财政收入恢复快于北方，华中、华南地区的财政收入增速自2018年起超过华北、东北地区，2020年华中地区湖北、河南因受疫情较为严重，财政收入下滑幅度较大，东北、华北地区增速下滑要快于华东、华南地区（图4），随着经济恢复，财政的反弹力度也小于南方，可以看出北方地区财政相对南方来说更加脆弱，这与北方产业结构及集中性经济特征相关。 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 -5.00 -10.00 -15.00 -20.00 -25.00 华北 东北 华东 华中 华南 图4东部各地区一般公共收入增速（%）数据来源：WIND，上海金融与发展实验室。 二是南方地区财政赤字均低于北方，东北、华中、华北地区的赤字率均高于华南、 华东地区，其中东北地区一般财政赤字率最高，而华北地区总财政赤字率最高，华东地 区的赤字率一直保持最低（图2）。 三是由北到南自有收入占比越高，对中央补助的依赖性越低。东北地区随着人口流失和经济下滑，自有收入和政府性基金收入占比均出现下滑，尤其政府性基金收入占比减至16%，取而代之的是中央补助收入占比急剧升高，由2011年的35%增至2020年55%，东北地区财政的自主性在逐年变差。而华东、华南地区的中央补助占比均小于 20%，财政收入主要为自有收入和政府性基金收入，因此财政随经济的恢复能力更强 （图3）。 180 160 140 120 100 80 60 40