金融与发展要报--《2021年2季度财政形势分析》

金融与发展要报 「2021年第17期」 上海金融与发展实验室编2021年07月27日 编者按：2021年上半年财政状况的基本特点就是收入增加、支出减少，在经济总体呈现内需不足特征的情况下，财政政策收紧。从财政收入看，2021年6月全部公共财政收入11.71万亿，不仅高于2020年6月（9.62万亿），也高于疫情爆发前2019年6月（10.78万亿）。从财政支出看，2021年6月全部公共财政支出12.17万亿，高于2020年6月（11.64万亿），但低于2019年6月（12.35万亿）。从中央和地方的关系看，在支出端，依然呈现事权下放和赤字/债务下放的基本特征，同时，中央和地方财政收入都出现了较大程度上涨，但中央财政收入远高于财政支出，而地方财政收入远低于财政支出。2021年6月，中央财政支出1.52万亿，低于2020年6月（1.63万亿）和2019年6月（1.69万亿）；中央财政收入5.46万亿，大幅高于2020年6月（4.43万亿），也高于2019年6月 （5.16万亿）。地方财政支出10.65万亿，高于2020年6月（10.01万亿）和2019年6月（10.66万亿）；地方财政收入6.25万亿，同样大幅高于2020年6月（5.18万亿），也高于2019年6月（5.63万亿）。在经济下行压力较大的背景下，财政收入增加、支出减少既可能是为了降低地方财政风险，也可能是在为下半年财政政策扩张储备“子弹”。可以看到，2021年6月，中央财政在人民银行账户中的存款已经高达4.6万亿，远远高于2020年6月（3.8万亿）和2019年月（3.6万亿）。 化解风险储备“子弹” ——2021年上半年财政状况分析 殷剑峰1王蒋姜2 一、上半年财政形势：财政整体偏紧 第一，全国财政收入增速有所放缓。进入二季度后，全国财政总收入增速开始小幅回落，6月增速为22.4%。中央和地方财政总收入增速相较于一季度末均出现小幅下滑，主要在于全国政府性基金收入增速下滑较快，6月同比增速下滑至24.1%。剔除疫情因素影响后，上半年全国财政总收入两年平均增速稳定在5.8%。其中一般公共财政收入两年平均增速小幅增长，6月增速4.2%，基本恢复至疫情前水平，主要受益于股票市场活跃带动印花税增速增长以及居民收入增长下个人所得税增速的不断升高。 一般公共预算收入和政府性基金收入变动分别呈现不同的央地特征（表1）。从一般公共预算收入来看，2021年中央和地方的财政收入同比均呈现“增长——回落”的 趋势，其中地方增速下滑趋势较快，整体增速低于中央。但剔除疫情因素影响后，央地 呈现完全相反的特征，地方财政收入两年平均增速逐渐上升至5.4%，且整体增速均高于中央（图1）。从政府性基金收入来看，地方政府性基金收入增速均高于中央。中央政府性基金收入累计同比增速先增后减，而地方政府性基金收入增速持续下滑，6月份增速由年初的67%下滑至24%，但剔除掉疫情因素影响之后，2021年上半年中央政府性基金收入一直处于负增长，而地方两年平均增速均维持在10%以上（图2），可以看出土地财政依然是地方政府财政收入的主要支撑力量，6月份地方政府土地收入依赖度3依旧高达34.6%。但受土地集中供给、土地出让征收管理变动以及房地产抵押贷款政策收紧，预计后续地方政府性基金收入增速会持续回落。 1上海金融与发展实验室理事长、浙商银行首席经济学家 2上海金融与发展实验室助理研究员 3此处土地收入依赖度=土地�让使用权收入/（一般公共收入+政府性基金收入）。 表1中央与地方财政收入增速变动情况 中央 地方 中央与地方的关系 一般公共预算收入 同比增速 先增后减 先增后减 地方<中央 两年平均增速 先增后减 先减后增 地方>中央 政府性基金收入 同比增速 先增后减 持续下降 地方>中央 两年平均增速 先减后增 持续下降 地方>中央 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 0.00 2021-022021-032021-042021-052021-06 同比：中央 两年平均：中央（右） 同比：地方 两年平均：地方（右） 图1中央与地方一般公共预算收入增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 2021-02 2021-03 2021-04 2021-05 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 -5.00 -10.00 2021-06 同比：中央 两年平均：中央（右） 同比：地方 两年平均：地方（右） 图2中央与地方政府性基金收入增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 第二，财政支出力度较低。2021年全国财政总支出增速一直较低且持续下滑，上 半年财政总支出累计同比下滑至1.08%。其中中央持续压缩本级财政支出，一般财政 支出增速为2008年以来的最低值，6月份中央本级财政累计支出增速下滑至-6.9%（图3）。即使基于2020年疫情期间地方财政支出大幅缩减的低基数，2021年地方一般财 政支出增速也远低于疫情前的支出增速，6月累计同比增速6.4%，两年平均增速仅为 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 -10.00 -20.00 中央 地方 -0.1%，可以看出2021年上半年财政支出支持经济的力度较小。其中仅社保、教育和文化传媒方面的财政支出增速小幅增长，在财政支出中所占份额也逐步提升，由2020年末的29.8%提升至2021年6月份的32.6%，城乡社区、农林、交运等方面的支出均大幅缩减，自3月份以来持续负增长，意味着财政支出进一步倾向民生方面，对基建的支出力度逐渐减少。 图3中央与地方财政总支出增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 注：此处财政总支出为一般公共预算支出与政府性基金支出总和。 第三，赤字规模缩减，财政空间不断调整。2021年财政赤字率安排3.2%，相对2020年有所下调，财政更加倾向于常态化。2021年全国总财政收支结束两年赤字阶段开始盈余，截至5月份总财政盈余2991亿元，其中中央总财政收支顺差已超过2019 年同期水平，地方财政财政赤字增速持续负增长，赤字规模已低于2019年同期水平 （图4），6月份财政开始转为赤字状态，主要在于地方财政赤字的扩大，但整体赤字规模依旧小于2019年同期水平。可以看出财政政策逐渐回归常态化，上半年财政空间在不断调整，为后半年财政发力和妥善处理债务风险提供更多的财政空间。 80000 60000 40000 20000 0 -20000 -40000 -60000 中央 地方 全国 图4中央与地方财政总赤字规模对比（亿元）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 注：此处财政总赤字为一般公共预算赤字与政府性基金赤字总和。 第四，政府债务发行放缓，重在化解债务风险。2021年上半年全国政府债务4发行同比增速仅为7.5%，存量余额增速为17.2%，低于往年同期。2021年上半年国债、城投债、地方政府债券的余额增速均在逐渐降低，其中2021年6月地方政府债券余额同比增速下降至14.2%，为2015以来最低增速。上半年政府债务的主要目的在于化解现有的存量债务，尽可能少的增加新的债务。 地方政府债券整体发行后置。地方政府债券总发行规模低于去年，上半年发行增速下滑4.17%，且发行债券中以再融资债券为主，上半年累计再融资债券发行占总发行量的55.7%，其中1-2月份发行均为再融资债券（图5）。上半年新增地方政府债券累计发行仅占已达限额的34.7%，其中专项债仅发行已达限额的29.2%，整体发行节奏较慢，与地方债监管加强、专项债项目审核愈严等因素相关。债券资金多投向基础设施和社会事业，市政基础建设占比27%，交通基建占比19%，社会事业占比19%，其中专项债资金主要投向市政及产业园区基础设施，占比超出30%（图6），一般债资金使用最多的是医疗教育等社会事业，其次为交通、市政等基础设施建设，可以看出一般债多用于民生类项目，专项债多用于基建等投资类项目。基建项目投资收益率不断递减，在“资金跟着项目走”的强监管政策下，专项债的发行速度较难有大幅增长的可能。 4全国政府债务指国债、地方政府债和城投债。 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 新增债券 再融资债券 再融资累计发行占比（右） 专项债 一般债 0% 20% 40% 社会事业 保障性安居工程化解中小银行风险 60% 80% 交通基础设施生态环保 100% 市政及产业园区基础设施 农林水利其他 2020-01 2020-02 2020-03 2020-04 2020-05 2020-06 2020-07 2020-08 2020-09 2020-10 2020-11 2020-12 2021-01 2021-02 2021-03 2021-04 2021-05 2021-06 图5地方政府债券发行情况（亿元，%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 图6地方政府债券资金投向（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 城投债净融资力度逐渐下降。虽然上半年城投债发行规模较高，但在政府债券中的存量占比并未提升，依旧保持在20%以内，原因在于部分省份尤其资质较差的地区城投债资金用于借新还旧的占比大幅提升。同时，净融资规模远低于去年，上半年净融资较2020年同期依旧下滑20%，且月度波动较大，5月城投债净融资额转为负值，结束了2018年下半年以来的正融资规模，且1-5月净融资同比增速持续下滑，5月同比增速下滑至-180%。6月城投债开始回暖，主要在于长三角等经济发达地区城投债净融资的大幅上升（图7），而债务风险较大的东北、西北等地区城投债净融资额依旧不容乐观，城投债区域分化愈发明显。可以看出，“政府杠杆率有所降低”的效应逐渐显现，防范化解地方政府隐性债务的针对性越强，更加注重分区域风险调控。 8,000.00 7,000.00 6,000.00 5,000.00 4,000.00 3,000.00 2,000.00 1,000.00 0.00 -1,000.00 300 200 100 0 -100 -200 发行额 净融资额 净融资额同比 2020年1月 2020年2月 2020年3月 2020年4月 2020年5月 2020年6月 2020年7月 2020年8月 2020年9月 2020年10月 2020年11月 2020年12月 2021年1月 2021年2月 2021年3月 2021年4月 2021年5月 2021年6月 图7城投债发行及净融资情况数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 二、区域财政特征：更加注重以人为本 （一）东西横向比较：财政分化严重 2021年上半年各省市财政收入均大幅增长，疫情对区域财政收入特征影响较大 （图8）。从同比增速来看，5月中部及中等发达地区的收入增速最高，主要在于中部疫情重灾区湖北财政收入反弹较大，5月财政累计收入增速高达77.6%，受去年疫情低 基数的影响，各项税收在经济恢复后都高速增长。但剔除掉2020年疫情因素影响后，区域间财政收入呈现完全不同的特征。从两年平均增速来看，5月中部及中等发达地区的收入增速最低，其中湖北省财政两年平均增速仅1.14%，尚未恢复至疫情前增速， 山西省全国最低，5月两年平均增速下滑3.4%，主要在于资源型省份经济动能的持续 下滑。可以看出，疫情对于地区经济的影响尚未完全消除，财政收入的增速变动更多地依赖于本地区的产业结构弹性。 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 东部 中部 西部 发达 中等发达 不