财政分析手册（2023版）：政府性基金篇

作为我国财政收支体系的重要组成部分，政府性基金已经成为除税收外的第二大收入来源。本文从概念和性质出发，对政府性基金的概念结构、资金来源、预算管理、资金运用等问题深入解析，以供投资者参考。 政府性基金的概念可以概括为“三个特定”和“一个发展”。1990年至今，对政府性基金的管理审核加严、不合理、不合法的政府性基金逐渐被清理整顿，政府性基金项目的数量不断下降、逐步稳定。近年来，财政部也逐渐下调了政府性基金的征收标准。 财政“四本账”间存在资金平衡，政府性基金是财政第二本账的主体，构成了财政预算中“政府性基金预算收支科目”的主要部分。2023年的《全国政府性基金目录清单》中共包含20项政府性基金，其中14项可在《2023年政府收支分类科目》中找到对应的政府性基金收入项目。 《2023年政府收支分类科目》共包含27项政府性基金收入，收支一一对应，土地出让相关收入是政府性基金收入的最大构成。本文分析了政府性基金收支各项占比，并从资金归属、征收部门、政策依据和历史变动等方面对政府性基金收入科目进行了梳理。 政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。全国政府性基金收入总量主要包括全国政府性基金收入，地方政府专项债务收入和上年结转收入等。需要注意的是，全国政府性基金相关收入不等于中央政府性基金收入总量与地方政府性基金相关收入的总和。 近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。2015年以来，19项政府性基金陆续转列一般公共预算。此外，各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用。 1989年，土地使用权有偿出让制度开始在全国范围内实施，“土地出让金”这一概念正式出现。1994年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。2007年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。201 4年后，教育资金收入、农田水利建设资金收入、新增建设用地有偿使用费等陆续转列一般公共预算。 土地出让收支采用“收付实现制”，土地出让合同价款按照分期缴付方式，具体安排因地而异。土地出让支出可以分为成本性支出和非成本性支出，分别约占全国土地出让支出总额的80%和20%。 土地成交价款、土地购置费、国有土地使用权出让收入、土地出让金等四个概念从不同的维度去阐释土地开支情况。土地成交价款指房地产开发企业进行土地使用权交易活动的最终金额，土地购置费指房地产开发企业通过各种方式取得土地使用权而支付的费用，土地出让收入即国有土地使用权出让收入。土地出让金在宽口径下等同于国有土地使用权出让收入，在窄口径下仅指国有土地使用权出让金收入。此外，一些非官方机构在相关的统计研究中时也使用了土地出让金的概念。 土地财政规模存在三种测算口径：1）狭义口径：国有土地使用权出让收入；2）中等口径：狭义口径+一般公共预算中与房地产直接相关的税收收入；3）广义口径：在中等口径的基础上附加一般公共预算收入中与土地及房地产相关的非税收入、一般公共预算中间接与土地及房地产相关的税收收入、土地相关的融资收益等项目中的一项或若干项。 风险提示：政策梳理遗漏；政策变化超预期；统计口径不准确；信息更新不及时；数据提取失误。 1995年以来，国家开始对各种基金进行了清理整顿。1995年4月发布的《国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登记意见的通知》指出“全国清理登记各种基金的工作由财政部、审计署、监察部负责，办公室设在财政部”。2002年4月，《财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知》宣布取消277项基金项目。2009年11月，《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》指出“已明确取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收”。2010年9月，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》，标志着政府性基金进入规范发展阶段。 全国政府性基金项目数量在整顿过程中不断减少。2004年，政府性基金目录已从2000年的327项骤减为31项。2016年国家进一步清理收费基金，停征价格调节基金等3项政府性基金，整合归并散装水泥专项资金等7项政府性基金。2017年4月1日起，国务院取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金。2021年3月财政部发布《关于取消港口建设费和调整民航发展基金有关政策的公告》宣布自2021年1月1日起取消港口建设费。 图表1：历年《全国政府性基金目录清单》中的项目数量（项） 图表2：政府性基金收入及政府性基金目录清单中的项目数量（亿元、项） 近年来，财政部也在不断下调政府性基金的征收标准。2017年3月财政部发布的《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》、2018年4月发布的《关于降低部分政府性基金征收标准的通知》、2019年 4月发布的《关于调整部分政府性基金有关政策的通知》以及2021年3月发布的《关于取消港口建设费和调整民航发展基金有关政策的公告》针对政府性基金的征收标准进行了调整，具体涉及到的项目有残疾人就业保障金、文化事业建设费、国家重大水利工程建设基金和民航发展基金等。 图表3：与政府性基金制度管理相关的政策文件梳理 3、财政预算科目中的政府性基金 目前我国的财政预算体系以四张财政收支表（“四本账”）为框架，政府预算“四本账”对应的四本预算是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。财政第一二本账是财政收支的核心。 “四本账”对应不同的用途，但彼此间存在一定的资金往来，即四本账资金平衡。从政府预算赤字到实际赤字的拓展主要通过结调资金完成，只有第一本账可以列赤字，第二、三本账可以向第一本账调入资金以弥补实际赤字。其中，政府性基金收入大于支出的部分，大部分会调入一般公共预算，少部分会用于结转下年使用，政府性基金收入是结调资金的主要来源。此外，政府性基金预算部分结转资金可以用于补充一般公共预算独有的预算稳定调节资金，列政府性基金预算支出的“政府性基金预算调出资金”科目。2015年起第二、三本账便开始承担着调入公共财政、填补财政缺口的重要责任，目前这一任务基本由第二本账完成，第三本账占比很小。但第三财政便兼具了中央政府及企业的双元特性，可以有效“填补”第二本账的下滑缺口，长远来看第三本账弥补缺口的比例会有所上升。 政府性基金是财政第二本账的主体，构成了财政预算中“政府性基金预算收支科目”的主要部分。2015年之前，《全国政府性基金目录清单》中除“教育费附加”外的项目均被纳入政府性基金预算管理，超过半数政府性基金收入科目同时被列入基金目录。此后，虽然财政部将“地方教育附加”等多项政府性基金转列一般公共预算，但截至2023年，27项政府性基金收入科目中仍有17项来自于全国政府性基金目录清单中列示的政府性基金。 2023年的《全国政府性基金目录清单》中共包含20项政府性基金，其中铁路建设基金、民航发展基金等14项基金可在《2023年政府收支分类科目》中找到对应的政府性基金收入项目，但其余6个项目则被纳入一般公共预算范畴。具体来说，教育费附加自1997年出现一般预算与基金预算的分类时起就已归属于一般预算收入；另外5项则在2014年根据《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》划入了一般公共预算收入。 图表4：政府性基金目录清单对应的收支分类科目 收入主要归属于地方政府。分项目看，对于土地出让相关收入，国有土地使用权出让收入66854亿元，国有土地收益基金收入1426亿元，农业土地开发资金收入99亿元，三者共计占比约86%，是政府性基金收入的重要组成部分。 图表5：政府性基金收支科目对比 政府性基金收入的资金归属 现存的27项政府性基金收入中有12项全部归属中央，7项全部归属地方，剩余8项为中央与地方共用科目，分别是农网还贷资金收入、国家电影事业发展专项资金收入、大中型水库库区基金收入、彩票公益金收入、国家重大水利工程建设基金收入、污水处理费收入、彩票发行机构和彩票销售机构的业务费用和其他政府性基金收入。 7项地方收入中，国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费收入4项按照《2023年政府收支分类科目》为中央与地方共用收入，主要因为新疆建设兵团上交中央，但在实际层面，除新疆建设兵团外其余均为地方收入，因此认定其均为归属于地方。 图表6：政府性基金收入的央地分成政策 政府性基金收入的征收部门 推进非税收入征收职能划转至税务部门是贯彻中共中央《深化党和国家 机构改革方案》的具体措施之一。2018年3月，《国务院机构改革方案》发布，提出将国税地税机构合并，由税务部门承担非税收入征管职责。同年8月，五部门联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署会议，要求在年底前完成第一批非税收入的划转工作，自次年1月1日起由税务部门征收，非税收入征收职责划归税务部门的进程由此开始。作为非税收入的重要组成部分，现存的27项政府性基金收入中有9项曾发生征收部门变动，均为划转至税务部门。 图表7：政府性基金收入征收部门变动 政府性基金收入的科目变动 我们比对了2014年-2022年的全国政府性基金收入决算表。整体来看，多数项目均保持稳定，政府性基金项目的变动主要发生在2014-2016年，2017年以后未出现较大变动。 2020年政府性基金收入决算表下方列出的抗疫特别国债收入纳入广义财政赤字，2021年政府性基金收入决算表下方还列出了从一般公共预算调入资金，2022年政府性基金收入决算表下方还列出了中央单位特殊上缴利润和从一般公共预算调入资金。 图表8：全国政府性基金收入决算表项目变动明细 2、政府性基金预算的勾稽关系 2010年9月10日，财政部发布《政府性基金管理暂行办法》，规定政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。在编制政府性基金预算时，因遵循“以收定支”的原则，因此政府性基金预算往往是收大于支的，每年政府性基金收入大于政府性基金支出的部分会在全国政府性基金支出决算表中政府性基金预算调出资金和收入大于支出两个部分体现。 图表9：政府性基金预算各账户勾稽关系 中央政府性基金收入总量主要由中央政府性基金收入、上年结转收入和地方上解收入构成，但在各年度还可能包含其他特殊收入。例如，2020年决算报表中包含抗疫特别国债收入；2021年决算报表中包含从一般公共预算调入资金；2022年决算报表中包含从一般公共预算调入资金和中央单位特殊上缴利润；2023年预算报表中包含从一般公共预算调入资金和中央单位特殊上缴利润。地方政府性基金收入总量包括地方政府性基金本级收入，中央政府性基金转移支付和地方政府专项债务收入。 全国政府性基金收入总量主要由三部分构成：全国政府性基金收入，地方政府专项债务收入和上年结转收入。其中，全国政府性基金收入为中央政府性基金收入与地方政府性基金本级收入之和，即政府收支分类科目中10301款“政府性基金收入”和10310款“专项债务对应项目专项收入”对应的全国总收入。另外，在中央政府性基金收入总量中包含抗疫特别国债收入等特殊项目时，全国政府性基金相关收入也会同步体现。 需要注意的是，全国政府性基金相关收入不等于中央政府性基金收入总量与地方政府性基金相关收入的总和，原因在于后两项包含的地方上解收入和中央政府性基金转移支付仅是政府性基金收入的内部结构调整，并非真正的外来收入。 图表10：政府性基金收入勾稽关系 与政府性基金收入类似，政府性基金支出大致可分为中央政府性基金支出、地方政府性基金相关支出和全国政府性基金支出。中央政府性基金支出分为中央本级政府性基金支出和中央对地方政府性基金转移支付两部分；地方政府性基金相关支出分为地方政府性基金支出和上解中央支出两部分，其中上解中央支出近5年间仅在2021年出现。由于中央对地方政府性基金转移支付和上解中央