财政分析手册：基金预算篇

政府性基金预算在规模上是仅次于一般公共预算的“第二本账”，本文主要对政府性基金预算的概念、结构、资金来源和运用、预算管理等细节深入分析。 政府性基金“脱泥”于预算外的“费”和“金”。1990年至今，对政府性基金的管理审核加严，不合理、不合法的政府性基金逐渐被清理整顿，目前全国政府性基金目录已减少至20项，其中14项科目属于政府性基金预算，另外6项科目则被纳入一般公共预算。 政府性基金的概念可以概括为“三个特定”和“一个发展”。新预算法将政府性基金预算定义为在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。相比《政府性基金管理暂行办法》，删去了“无偿”二字。 政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。全国政府性基金收入总量主要包括全国政府性基金收入，地方政府专项债务收入和上年结转收入等。27项基金预算收入中有12项全部归属中央，8项全部归属地方，剩余7项为中央与地方共用科目。从征收部门看，9项已被划转至税务部门征收。 政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度不断加大。主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。2015年以来，19项政府性基金陆续转列一般公共预算。此外，各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用。 看懂“基金预算”账本的关键在于理解国有土地出让收入和支出。1994年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。2007年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。 土地出让收支采用“收付实现制”。土地出让合同价款按照分期缴付方式，具体安排因地而异。通常，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。土地出让金全额缴入国库后，需要按规定严格计提国有土地收益基金等8个科目，其中教育资金收入、农田水利建设资金收入、新增建设用地有偿使用费等陆续转列一般公共预算。土地出让支出可以分为成本性支出和非成本性支出，分别约占全国土地出让支出总额的80%和20%。 土地开支相关指标主要有四类。包括：土地成交价款，指房地产开发企业进行土地使用权交易活动的最终金额；土地购臵费，指房地产开发企业通过各种方式取得土地使用权而支付的费用；土地出让收入，指政府以出让等方式配臵国有土地使用权取得的全部土地价款；土地出让金，主要用于非官方的新闻或研究中。从规模上看，土地出让收入≥土地出让金＞土地购臵费＞土地成交价款。 风险提示：政策梳理遗漏；政策变化超预期；统计口径不准确；信息更新不及时；数据提取失误。 的《国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登记意见的通知》指出“全国清理登记各种基金的工作由财政部、审计署、监察部负责，办公室设在财政部”。2002年4月，《财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知》宣布取消277项基金项目。2009年11月，《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》指出“已明确取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收”。2010年9月，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》，使得政府性基金管理“有法可依”。 目前全国政府性基金目录已减少至20项。2004年，政府性基金目录已从2000年的327项骤减为31项。2016年国家进一步清理收费基金，停征价格调节基金等3项政府性基金，整合归并散装水泥专项资金等7项政府性基金。2017年4月1日起，国务院取消城市公用事业附加和新型墙体材料专项基金。2021年3月财政部宣布取消港口建设费。 图表1：历年《全国政府性基金目录清单》中的项目数量（项） 3、政府性基金的项目分类 2015年之前，《全国政府性基金目录清单》中除“教育费附加”外的项目均被纳入政府性基金预算管理，超过半数政府性基金收入科目同时被列入基金目录。此后，虽然财政部将“地方教育附加”等多项政府性基金转列一般公共预算，但截至2022年，27项政府性基金收入科目中仍有16项来自于全国政府性基金目录清单中列示的政府性基金。 2022年发布的《全国政府性基金目录清单》中共包含20项政府性基金，其中铁路建设基金、民航发展基金等14项基金可在《2022年政府收支分类科目》中找到对应的政府性基金收入项目，但其余6个项目则被纳入一般公共预算范畴。具体来说，教育费附加自1997年出现一般预算与基金预算的分类时起就已归属于一般预算收入；另外5项则在2014年根据《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》划入了一般公共预算收入。 图表2：政府性基金目录清单对应的收支分类科目 二、政府性基金预算管理 1997年起，政府性基金收入预算不再归属于预算外资金，正式纳入财政预算管理体制。政府性基金管理总原则是：基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单 独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。 1、收入端预算管理 《2022年政府收支分类科目》10301款“政府性基金收入”下共包含27项具体的政府性基金收入。其中，农网还贷资金收入等16项来自《全国政府性基金目录清单》；车辆通行费和污水处理费2项来自《行政事业性收费目录清单》；国有土地收益基金收入等3项反映从土地出让等方式中获取的有关收入；抗疫特别国债基金收入等3项反映有关特别国债的基金收入；彩票公益金收入等2项反映彩票发行获取的收入；其他政府性基金收入则反映除上述项目以外的政府性基金收入。 图表3：政府性基金收入明细梳理 基金收入的资金归属 现存的27项政府性基金收入中有12项全部归属中央，8项全部归属地方。剩余7项为中央与地方共用科目，分别是农网还贷资金收入、国家电影事业发展专项资金收入、大中型水库库区基金收入、彩票公益金收入、国家重大水利工程建设基金收入、彩票发行机构和彩票销售机构的业务费和其他政府性基金收入。 图表4：政府性基金收入的央地分成政策 基金收入的征收管理 推进非税收入征收职能划转至税务部门是贯彻中共中央《深化党和国家机构改革方案》的具体措施之一。2018年3月，《国务院机构改革方案》发布，提出将国税地税机构合并，由税务部门承担非税收入征管职责。同年8月，五部门联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署会议，要求在年底前完成第一批非税收入的划转工作，自次年1月1日起由税务部门征收，非税收入征收职责划归税务部门的进程由此开始。作为非税收入的重要组成部分，现存的27项政府性基金收入中有9项曾发生征收部门变动，均为划转至税务部门。 图表5：政府性基金收入征收部门变动 2、预算收支的勾稽关系 2010年9月10日，财政部发布《政府性基金管理暂行办法》，规定政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。每年政府性基金收入大于政府性基金支出的部分会在全国政府性基金支出决算表中政府性基金预算调出资金和收入大于支出两个部分体现。 图表6：政府性基金预算各账户勾稽关系 中央政府性基金收入总量主要由中央政府性基金收入、上年结转收入和地方上解收入构成，但在各年度还可能包含其他特殊收入。例如，2020年决算报表中包含抗疫特别国债收入；2021年决算报表中包含从一般公共预算调入资金；2022年预算报表中包含中央单位特殊上缴利润。地方政府性基金收入总量包括地方政府性基金本级收入，中央政府性基金转移支付和地方政府专项债务收入。 全国政府性基金收入总量主要由三部分构成：全国政府性基金收入，地方政府专项债务收入和上年结转收入。其中，全国政府性基金收入为中央政府性基金收入与地方政府性基金本级收入之和，即政府收支分类科目中10301款“政府性基金收入”和10310款“专项债务对应项目专项 收入”对应的全国总收入。另外，在中央政府性基金收入总量中包含抗疫特别国债收入等特殊项目时，全国政府性基金相关收入也会同步体现。 需要注意的是，全国政府性基金相关收入不等于中央政府性基金收入总量与地方政府性基金相关收入的总和，原因在于后两项包含的地方上解收入和中央政府性基金转移支付仅是政府性基金收入的内部结构调整，并非真正的外来收入。 图表7：政府性基金收入勾稽关系 与政府性基金收入类似，政府性基金支出大致可分为中央政府性基金支出、地方政府性基金相关支出和全国政府性基金支出。中央政府性基金支出分为中央本级政府性基金支出和中央对地方政府性基金转移支付两部分；地方政府性基金相关支出分为地方政府性基金支出和上解中央支出两部分，其中上解中央支出近5年间仅在2021年出现。由于中央对地方政府性基金转移支付和上解中央支出仅是政府性基金内部的调整，全国政府性基金支出等于中央本级政府性基金支出与地方政府性基金支出的总和。 图表8：政府性基金支出勾稽关系 图表9：历年政府性基金收支情况 3、两本账的统筹衔接 近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。 政府性基金转列一般公共预算 “十三五”时期，财政部完善政府预算体系，建立了将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的制度机制。2015年以来，陆续将19项政府性基金转列一般公共预算。“十四五”规划纲要中提出“财政资源统筹”，财政部会加大政府预算的统筹力度，推动将支出内容相近的资金纳入一本预算管理。 图表10：2015年以来19项政府性基金转列一般公共预算 政府性基金补充一般公共预算 财政部推进财政资金统筹使用，盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统筹使用，《预算稳定调节基金管理暂行办法》规定，“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。”2015-2020年期间，中央政府性基金补充中央预算稳定调节基金总计411亿元。 政府性基金补充预算稳定调节基金规模具体勾稽关系如下： （1）补充预算稳定调节基金规模=政府性基金收入大于支出-30%*政府性基金收入决算数； （2）政府性基金上年结转收入=政府性基金上年收入大于支出-补充预算稳定调节基金。 图表11：2019-2020年中央政府性基金收支情况（亿元） 三、政府性基金预算和土地收支 国有土地出让收入是我国政府性基金收入的重要来源，2020年占比一度攀升至90%。因此，看懂“基金预算”账本的关键在于理解国有土地出让收入和支出。 1、土地出让金的前世今生 历史上，“土地出让金”这一科目曾在财政收支科目中直接出现，但在预算科目不断变更过程中有所调整。本节对土地出让金相关预算科目的演化历程进行了梳理，厘清历史上预算科目中的“土地出让金”与当前土地出让收入之间的联系。 图表12：土地出让预算科目历史的演化进程 土地有偿使用的早期探索 改革开放后，为适应非公有制经济的发展，土地有偿使用收入在1979年以“场地使用费”的形式首次出现。1979年7月通过的《中外合资经营企业法》中规定，“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”这一规定揭开了土地有偿使用的序幕。 早期的土地有偿使用收入主要以“土地使用费”的形式征收，与此后的土地出让金存在较大差异。1980年12月的全国城市规划工作会议提出，对占用土地的单位或个人按面积征收城镇土地使用费，作为城镇建设与维护的资金来源。1982年1月1日，深圳开始实施《深圳经济特区土地管理暂行规定》，率先对国内企业征收土地使用费，辽宁抚顺、上海、广东广州、江苏等地也陆续开始试点征收。 图表13：场地使用费和土地使用费有关政策 31 32 33 34 35 图表14：土地出让收入分成比