财政分析手册（2023版）：预算篇

财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用，预算管理是宏观调控的重要手段，因此读懂财政数据成为宏观固收研究的必要条件。本文作为新版财政分析手册的首篇，对“国家账本”中的财政收支核算进行深入解析。 我国政府预算管理体系分为中央、省、市、县、乡等五个层级，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。读懂“四本账”，成为分析和理解财政政策的基础。 从体量看，四本账差异较大。一般公共预算规模最大，2022年收入达20.37万亿元，资金主要来源于税收收入；政府性基金预算规模次之，收入约7.79万亿元，主要来源于地方国有土地使用权出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不足6000亿元，主要来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入10.15万亿元，资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等。 四本账之间资金往来密切。政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可通过“社会保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。 分税制背景下，理解央地财政关系包括四个要点。一是收入划分，以税收为主体的政府收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出； 三是转移支付制度，如何调节各级政府间的财力盈缺；四是税收返还和上解。 调入资金和结转结余使用是一般公共预算收入的重要补充。随着经济增长趋势性放缓，我国一般公共预算收入增速不断下降。因此，调入中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金成为一般预算收入总量的重要来源。 政府性基金预算不列赤字，不影响一般公共预算赤字规模。国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的重要来源，2022年占比高达86%。近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预算，并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算，以盘活存量资金。 2010年起，国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。2018年向一般公共预算调出884.92亿元，而2022年达到2643.41亿元，国有资本收益上缴公共财政比例逐年上升。 社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基金。 实际赤字是反映财政积极程度的关键指标。财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金，因此实际赤字能更好地度量财政支出与财政收入之间的真实差额。对比来看，2020-2022年的财政赤字率分别为3.71%、3. 11%和2.78%，而同期实际赤字率达到6.19%、3.75%和4.71%。 实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补。由于盘活存量捉襟见肘，弥补收支缺口越来越依赖跨账簿资金调入。2022年政府性基金预算超收2.2万亿元，据测算约1.2万亿资金被调入一般公共预算。 解读月度财政数据。首先，分析广义财政收入和支出增速变化。其次，对于一般公共预算，分别从收和支两个方面进行分析。收入方面，主要从税收收入和非税收入两个维度分析收入结构，并考察预算完成情况；支出方面，重点关注各支出分项的具体变化。最后，对于政府性基金预算，重点关注土地出让收支和地方政府债券发行情况。 2023年8月，广义财政收入下滑，支出强度大幅提高。一般公共预算收入和税收收入当月同比均由正转负，多种税种拖累税收收入。基建相关支出占比和增速均回升。政府性基金预算收入端未改善，专项债发挥较强支撑作用。 风险提示：财政政策不确定性风险；预算管理制度体系调整风险。 财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用，预算管理是宏观调控的重要手段，因此读懂财政数据成为宏观固收研究的必要条件。时隔两年，我们对版财政分析手册再度进行更新，作为系列报告的首篇，本文对“国家账本”中的财政收支核算进行深入解析，以供投资者参考。 一、财政“四本账”概览 2015年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”并实行全口径预算管理。我国政府预算管理体系分为中央、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）、乡（镇）等五个层级，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，俗称“四本账”。 从体量看，四本账差异较大。2022年决算情况显示，一般公共预算规模最大，收入达20.37万亿元，资金主要来源于税收收入；政府性基金预算规模次之，收入约7.79万亿元，资金主要来源于地方国有土地使用权出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不足6000亿元，资金主要来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入10.24万亿元，资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等。 图表1：2022年财政四本账收支规模（亿元） 在深入解析“四本账”之前，我们需要厘清几个基本概念： 收支与收支总量 “四本账”并非独立存在，其相互之间存在资金往来，同时其本身也存在跨期资金转移，要读懂每一本账，关键在于搞清楚“收支”和“收支总量”两种统计口径的区别。 “收支”对应每本账的实际收支情况，“收支总量”除了实际收支外，还额外包括从其余账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。从其余账本调转过来的资金不难理解，而结转资金指的是当年未使用完毕，需 延至下一年度按原用途继续使用的资金。根据《预算法》规定：各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。 四本账的勾稽关系 四本账之间存在一定勾稽关系。通常，政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可通过“社会保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。 以2022年决算情况为例：全国一般公共预算收入203649.29亿元，加上从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金，以及地方财政使用结转结余资金后，收入总量达到228391.61亿元；全国社会保险基金预算收入102448.14亿元，其中保险费收入仅74982.31亿元，而来自一般公共预算的财政补贴收入为22943.72亿元。 图表2：2022年“四本账”资金往来概览（亿元） 二、“第一本账”：一般公共预算 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。研究一般公共预算，必须先搞清楚中央和地方的财政关系，然后从收入和支出两条线分析。 图表3：一般公共预算各账户勾稽关系 1.中央和地方财政关系 改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化。1994年实施分税制改革后，中央与地方财政事权和支出责任划分逐渐明确。 中央和地方财政关系具体包括四个方面：一是收入划分，即以税收为主体的政府收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，即事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，即如何调节各级政府间的财力盈缺；四是税收返还和上解，即通过设臵基数或者定额的方式对地方净上划中央的部分税收收入“多退少补”，以保障地方财力的稳定性。 收入划分 为了充分调动地方积极性、避免市场扭曲，我国主要按照税种属性划分各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，如房产税、城建税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或央地共享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为中央收入或共享收入，且共享时中央占比一般较高。 图表4：中央和地方收入划分 图表5：1990-2022年中央和地方公共财政收入(亿元) 图表6：2022年中央和地方公共财政收入占比 财政事权和支出责任划分 分税制改革后，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前的格局，除国防、外交、重大基本建设支出外，一般公共服务、社会事业发展等支出主要按照隶属关系划分范围，一直存在不清晰、不合理、不规范等问题。2016年8月，国务院发文要求推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，随后陆续开展了基本公共服务、教育、医疗卫生等领域的改革。 图表7：中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 图表8：1990-2022年中央和地方公共财政支出(亿元) 图表9：2022年中央和地方公共财政支出占比(%) 转移支付 中央和地方收支划分后，为解决财力分布“纵向”和“横向”不均衡问题，逐步建立转移支付制度，包括一般性转移支付和专项转移支付。此外，为与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019年新设共同财政事权转移支付，暂列一般性转移支付项下。2022年新设“支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付”科目，相关资金用于支持地方落实好留抵退税和其他减税降费政策、缓解财政收支矛盾，属于特殊的一次性转移支付。 一般性转移支付主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，平衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，地方政府可统筹资金使用。共同财政事权转移支付用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事权的能力。专项转移支付是具有指定用途的资金奖励或补助，用于保障中央决策部署的有效落实。 从2022年中央对地方转移支付情况来看，2022年中央对地方转移支付96941.82亿元。中央对地方一般性转移支付80811.3亿元，其中均衡性转移支付21179亿元，县级基本财力保障机制奖补资金3779亿元，老少边穷地区转移支付3288.2亿元，共同财政事权转移支付36354.12亿元，税收返还及固定补助11836.9亿元。中央对地方专项转移支付7597.03亿元，其中基建支出4932.5亿元。支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付8533.49亿元，主要是根据执行中新出台的增值税留抵退税政策，增加安排对地方补助资金。 图表10：2022年中央对地方转移支付情况（亿元） 从2022年中央对地方转移支付分地区情况来看，在31个省（区、市）中，中央对四川省转移支付规模最大，达到6488.44亿元，其次是河南省和湖南省，分别达到5633.99亿元和4694.29亿元。福建、浙江、重庆、北京、上海、青海、宁夏等经济较发达或人口较少的省市获得的转移支付相对较少。 图表11：2022年中央对地方转移支付分地区情况（亿元） 税收返还和地方上解 税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值税返还、消费税返还、所得税返还、成品油价格和税费改革税收返还三项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央的各项收入，主要包括1994年分税制改革时保留的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。2009年，为简化中央与地方财政结算关系，中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。2019年以后的决算报告中将“税收返还”科目直接纳入“一般性转移支付”科目统计。 2.一般公共预算收入 我国一般公共预算收入总量由两部分构成：全国一般公共预算收入、结转结余及调入资金。结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金三部分。 一般公共预算收入又可分为中央和地方两个层级。其中地方一般公共预算收入等于地方本级收入再加上中央对地方的转移支付收入。由于存在中央对地方转移支付，全国一般公共预算收入并非中央和地方收入的简单相加，