财政政策专题研究系列之十二：如何看财政政策的“粮草”

财政政策的“粮草”的概念和内涵 我们将一个财政年度内的“财政收入总量”定义为财政政策的“粮草”，主要由结转收入、当期新增财政收入、当期政府净融资三部分组成。其中，结转收入指的是能够结转或结存到下一年度，为下一年度财政活动提供支持的部分，可进一步区分为预算稳定调节基金和两类结转结余资金。当期新增财政收入指的是当年政府通过财政活动从全社会获得的收入（不含发债）。当期政府净融资指的政府融资超过到期的部分（主要是国债净融资、新增地方债）。 分项对2024年财政政策“粮草”的测算 我们避繁就简，使用“财政性存款”作为“结转收入”的观察指标。2023年财政性存款与现值GDP比值较维持经济和财政活动必须值高，可以推算出，2023年超出必须水平、可额外结转到2024年的资金大致为0.57万亿元。 当前背景下，税收收入和土地出让收入是观察当期新增财政收入的重点。我们假设2024年税收收入增速为6%，测算下来2024年税收收入将达到19.2万亿元，较2023年增加1.1万亿；将2024年土地出让收入零增长作为中性场景，将下降10%和增长5%分别作为悲观和乐观场景，测算下来2024年土地出让收入在乐观、中性和悲观场景下较2023年分别变动+2900、0和-6000亿元。 我们假设2024年赤字率为3%，地方政府专项债发行规模与2023年持平，另外增发1万亿长期国债，则2024年新增政府债规模预计在8.8万亿元，比2023年的8.68万亿多出1200亿元。 合计上述三项，测算下来，乐观、中性和悲观三种场景下（主要的不确定因素在土地出让收入），2024年财政政策的“粮草”分别为2.08、1.79和1.19万亿元。 2024年财政政策“粮草”对财政支出的支撑 一般公共预算和政府性基金预算的合计支出增速是较好的描述财政政策稳增长效能的指标。2023年我国一般公共预算、政府性基金预算合计支出规模为37.59万亿元。假设2024年财政政策“粮草”全部用于当年财政支出，按照我们对2024年财政政策“粮草”乐观、中性和悲观三种场景的测算，财政支出增速在三种场景下分别为5.5%、4.8%和3.2%，后两种场景下2024年财政支出增速可能延续2021年以来持续低于名义GDP的态势。 风险提示： 国内经济仍处于恢复进程中，后续仍有不少不确定性。 1、导言 2023年中央经济工作会议提到，“积极的财政政策要适度加力提质增效。要优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障，落实好结构性减税降费政策，增强财政可持续性，兜牢基层三保底线”。2023年财政工作会议中对2024年财政政策的定位表述为：“继续实施积极的财政政策，适度加力、提质增效。适度加力，主要是保持适当支出强度，释放积极信号”。 如何更好的理解上述表述，以及如何看2024年的财政活动。财政活动离不开财政资金的筹集和运用。我们将财政资金形象描述为“财政粮草”。“财政粮草”从何而来？结构如何？如何组织？其对经济的影响怎样？本篇报告，我们将对上述问题进行解答。 2、财政政策的“粮草”的概念与内涵 在国民经济统计中，GDP可以按照“支出法”核算，核算等式为： 现价GDP=最终消费+资本形成+净出口 最终消费则由居民消费和政府消费构成，资本形成则与固定资产投资紧密联系（资本形成是固定资本形成总额与存货增加值之和，其中固定资本形成总额占据绝对多数），而我国的固定投资分为民间投资与政府投资（政府投资是基础设施建设投资中最重要部分）。因此，政府是经济活动的重要参与者。 财政支出中的经常性支出，是最终消费的重要构成，而财政支出中的投资性支出，则是基础设施建设投资中最重要的资金来源。因此，上述（1）式可以进一步写成： 现价GDP=居民消费+政府消费+企业投资+政府投资+净出口 一个显而易见的事实是，无论是政府消费还是政府投资，其背后都需要财政资源的支撑。在一个财政年度中，财政的“收”与“支”必然保持平衡，即在财政年度中： 财政收入总量=财政支出总量 从资金运用的角度来看，政府作为重要的经济主体，其对经济增长的贡献通过财政支出体现在最终消费、投资中。从我国预算核算体系来看，目前一般公共预算、政府性基金预算占据政府收支活动的绝大部分，因此这两本预算的支出也自然是财政支出的核心。从财政支出的功能划分来看，大体可以将一般公共预算和政府性基金预算的支出科目按照经常性支出与资本性支出（投资性支出）分类，如下表。 图表1：我国一般公共预算和政府性基金预算支出具体分项的分类情况 我们按照上述分类，将一般公共预算支出中剔除投资性支出后的部分作为政府的经常性支出，并与历年最终消费中的政府消费进行比较，可以得到下图，两者匹合度非常高。 图表2：一般公共预算中的经常性支出与最终消费中的政府消费匹合度非常高 而我们将上表中一般公共预算中的投资性支出与政府性基金预算的投资支出相加，得到的财政投资性支出。我国一般公共预算中投资性支出的年度数据是从2010年开始统计的，而固定资产完成额中的基建投资规模数据则只统计到2017年。从2010年至2017年的数据来看，财政投资性支出与基建投资规模之间的关系并不稳定。可以看到，2010-2014年，两者匹合度较高，财政投资性支出与基建投资规模的比值在90%左右，但此后至2017年，两者的比值有所下降，2015-2017年，财政投资性支出与基建投资规模比值的均值为73%。 图表3：财政投资性支出与基建投资规模的联系并不稳定 从上述分析可以看到，政府部门一方面从全社会经济活动中获取财政资金，另一方面则通过财政活动支出财政资金，从而参与经济活动。上述两个方面中，前者即是本篇报告关注的“财政粮草”。 我们将一个财政年度内的“财政收入总量”定义为财政政策的“粮草”。为更好的理解和测算“财政粮草”，我们需要进一步分析财政收入中的细项。一国财政收入，有多种划分方式，即可以区分为财政自身收入（如税收收入、非税收费、基金收入、土地出让收入等）和债务收入（政府发债收入），又可以区分为“当期新增收入”（当年的财政收入）和“结转收入（往年收入结转至当期使用）”。 当期新增收入又可以进一步区分为“当期新增财政收入”和“当期政府净融资”。 我们定义“财政粮草”的公式如下： “财政粮草”=当期新增财政收入+当期政府净融资+结转收入（4） 对“财政粮草”的研究，就需要同时关注上述三个方面。下文中，我们从“结转收入”入手，对上述三个方面逐项进行分析。 3、“结转收入”情况 我们在2022年1月22日发布的专题报告《财政存粮：内涵、规模及影响——财政政策专题研究系列之八》中，对“财政存粮”进行了细致的分析。“财政存粮”分两大类，一大类是当年预算已经安排，但未完全使用的债务额度，如中央政府赤字额度、地方政府新增一般债、专项债额度等。另一类则是财政存量资金，这些资金能够结转或结存到下一年度，为下一年度财政活动提供支持。具体来看，第二大类资金又可进一步区分为预算稳定调节基金和两类结转结余资金。 图表4：结转收入的分类和内涵 按照上述三类逐项分析结转收入，可基于多种情况的假设，而考虑到无论是预算 稳定调节基金还是结转结余资金，都是存留在金融机构（主要是国库）账户的财 政资金，我们还可以避繁就简，将预算稳定调节基金和两类结转结余资金合计在 一起计算，通过这种方式测算的优势还在于数据更为齐全。首先梳理几个与财政 资金有关的统计数据。 第一个是财政资金统计口径是“货币当局资产负债表”中的“总负债--政府存款”。 这个统计口径体现的是央行对财政部门的负债，反映的是财政部门在央行的存 款，一定程度上可视作国库库款。由于央行在资产端并不会轻易买卖政府债券， 因此从财政资金层面来说，只有存在于央行账上（国库）的财政存款的变动才会 形成对基础货币构成投放或收缩，而存在于商业银行账上的财政资金规模的变化 则不会影响基础货币的吞吐。 第二个财政资金统计口径是“金融机构人民币信贷收支表”中的“来源方项目-- 一、各项存款--（一）境内存款--4.财政性存款”。“金融机构人民币信贷收支 表”统计的是包括中国人民银行、银行业存款类金融机构、银行业非存款类金融 机构在内的金融信贷收支情况。与该表联系紧密的有“存款类金融机构人民币信 贷收支表”，相比前一张表，主要扣除了非存款类金融机构的信贷收支情况。而 相较于央行、存款类金融机构，非存款类金融机构的信贷规模较小，因此这两张 表在财政资金统计口径上的差异并不大。在“金融机构人民币信贷收支表”中， 体现财政活动结果的指标为“来源方项目--一、各项存款--（一）境内存款--4. 财政性存款”。这个统计口径，按照中国人民银行调查统计司2012年12月31 日编制的《金融统计金融工具类指标释义》，指的是财政部门存放在银行业金融 机构的各项财政资金，包括财政库款、财政过渡存款、待结算财政款项、国库定 期存款、预算资金存款以及专用基金存款。这个指标与央行资产负债表中“政府 存款”相比，走势基本一致但数额要更大一些。这主要是因为并非政府所有的资 金均在国库。另外，根据《中央国库现金管理暂行办法》，2006年开始，部分 中央国库现金实施定存管理，部分政府存款通过招标存入到商业银行作为定期存 款，因此这部分资金也会体现在商业银行的资产负债表上，被作为一般存款进行 管理。从上述分析可以看到，货币当局资产负债表中政府存款与金融机构人民币 信贷收支表中的财政性存款，来源是相同的，即财政部门在一定时期持有的现金 资产。 图表5：金融机构财政性存款与央行资产负债表中政府存款项走势整体一致 图表6：2015年以来年底国库现金定存情况 第三个财政资金统计口径是“机关团体存款”，在“金融机构人民币信贷收支表”中，机关团体存款作为一个独立项，与住户存款、非金融企业存款、财政性存款、非银行业金融机构存款一起，构成了表中的“境内存款”项。按照央行《金融统计金融工具类指标释义》的解释，机关团体存款指的是机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。从定义来看，机关团体存款与政府存款的差别，一是这部分资金或是财政机关或上级单位拨给的预算资金，或是机关团体的自主收入；二是这部分资金已经进入到商业银行体系。从这两个方面来看，机关团体存款并不是财政资金，难以作为财政政策的工具。 我们将“货币当局资产负债表”中的“政府存款”项视作财政存量资金的“窄口 径”，而将“金融机构人民币信贷收支表”中的“财政性存款”项视作财政存量 资金的“宽口径”。但是从逻辑上来说，“宽口径”下国库现金定存虽然已经从 国库流出进入到商业银行体系，且按照一般存款管理，但仍然是财政资金，可以 供政府支出使用，所以我们以“宽口径”作为“结转收入”的观察指标。 我们通过下述几个设定进行测算： 1）一定额度的存量资金是财政活动所必须的，适当的存量资金是政府有效应对 收入不及预期的重要物质基础，也是应对和化解预算之外突发性支出风险的 重要保障； 2）超过了一定范围的财政存量资金是当年财政资金使用效益下降的表现，但是 超出范围的资金也为下一年度财政活动提供了额外的资金来源； 3）我们测算了2015-2023年历年年底“宽口径”下财政存量资金与全年GDP 的比值； 4）取上述比值的历史最低值作为维持当年经济和财政活动必须达到的值，并将 超出该比值的部分与当年GDP现值相乘，反推回当年额外可结转到下一年 使用的资金情况； 5）通过上述假设，可以测算到，2015-2023年期间，2019年、2022年宽口径 财政存量资金与GDP现值的比值最低，分别为4.14%和4.16%。这一情况 与2016-2018年财政领域加快消化财政存量资金以及2022年财政资金消耗 较快的大背景是吻合的。2020、2021、2023年该比值较前期低点上升明显， 也与这几年财政资金