财政政策专题研究系列之十五：财政政策的增长和价格效应

本篇报告，我们们构建了我国财政支出总规模和结构数据，并以此为基础，观察了我国财政支出的增长效应；介绍了价格水平决定的财政理论（FTPL），并以此为框架分析了美国两轮QE后通胀走势不一，以及2008年金融危机以及2020年疫情后我国的通胀情况。 财政支出总规模和结构数据的构建 从1982年到2023年，我国财政支出的复合增速为13.7%；同期名义经济的复合增速为14.2%。从整体表现来看，我国财政支出大致可以分成3个阶段，每个阶段增速中枢不同，且呈现逐渐下台阶态势。 财政政策的增长效应 我们将财政总支出同比增速与同年名义GDP同比增速进行比较，将一些年份的财政稳增长效应分成三类，2021-2023年这3年，大致可以归为“弱稳增长”阶段。 我们定义“财政支出的经济产出能力”这一概念，即年度财政支出与年度经济产出中政府部分的比值。2018-2020年，财政支出形成经济产出的能力有所上升。 但2021-2022年有所下降，至2022年，政府支出形成经济产出的能力只有1.05，持平于2011以来最低水平。当前财政支出稳增长效应不佳，主要体现在两个方面：第一个是经常性支出并没有体现逆周期调节的属性，另一方面投资性支出则明显减弱。 财政政策的价格效应 “价格水平财政理论”（Fiscal Theory of Price Level，FTPL）提出通货膨胀并不只是一种货币现象，它同样也是财政现象。在FTPL分析框架下，价格水平P由政府债券供给与货币供给之和与未来政府实际预算盈余共同决定，且：决定价格水平的是政府负债总额，与结构无关；在政府负债总额不变的前提下，债券与货币之间的转换不会对通货膨胀造成影响。 运用FTPL框架解释为何美国两轮QE通胀走势不一：2008年金融危机美联储进行QE期间，美联储购买的是存量政府债券从而增加了银行流动性，大部分资金并没有通过相应的财政机制传递到实体经济；而新冠疫情后美联储进行QE期间，其资产的扩张是以大规模购买新增政府债券的方式实现的，因此广义货币供给M2也大幅增加。 在FTPL框架下看我国的情况：2008年全球金融危机后，我国货币政策相对稳健，通胀更可以解释为财政推动或财政现象。2022、2023年，政府债务供给速度和M2同比增速则出现相反态势，2022年是“政府债降，M2升”，而2023年是“政府债升，M2降”。 风险提示： 国内经济仍处于恢复进程中，后续仍有不少不确定性。 导言 本篇报告中我们主要观察财政政策的增长和价格效应。这是因为作为国民经济的重要参与者，政府活动是全社会总需求的重要构成部分。另外，考虑到我国税制以流转税为主，财政政策的逆周期调节又更多的通过调整财政支出实现。因此，本篇报告中，我们又更多地从财政支出的视角去观察财政政策的增长和价格效应。因为，政府消费和投资活动主要通过财政支出的形成完成，财政支出的变动一方面会影响经济产出（即GDP的变动），另一方面也自然会影响到全社会的价格。 本篇报告，我们先是构建了我国财政支出总规模和结构数据（报告第1部分），并以此为基础，在报告第2部分观察了我国财政支出的增长效应，并从结构上解释当前存在的一些问题。在报告的第3部分，我们介绍了价格水平决定的财政理论（FTPL），并以此为框架，分析了美国两轮QE后通胀走势不一以及2008年金融危机以及2020年疫情后我国的通胀情况。 1、财政支出总规模和结构数据的构建 财政支出的数据涉及到预算资金的核算。当前，我国预算核算由四本预算账本构成，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算。四本预算账本基本将与国家财政活动相关的收支数据纳入其中。因此，我们要关注财政支出数据，即需要将相关预算账本中的支出数据汇总。 但是需要注意的是，我国的预算核算体系并不是一开始就非常齐备健全的，国家预算经历了持续不断地的改革才形成当前的四本预算核算体系。我们对四本预算进行具体分析： 一般公共预算。一般公共预算存在的时间最长，从1950年开始既有所谓的国家财政。对于这块预算的称呼，至2010年以前，通常的称呼均为“国家财政”，并分别进行收支的核算。2010年，这部分预算被改称为“全国公共财政”，并一直持续到2013年。2014年，伴随着《预算法》的修行，这部分预算的被固定称之为“一般公共预算”。在历年的财政年鉴中，有一个“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”，统计的即为这部分的预算收支情况。 例如，按照《2010年财政年鉴》，2009年我国全国财政收入总额为68518.3亿元，而“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”中2009年财政收入的数据即为68518.3亿元。 政府性基金预算。很长时间以来，我国预算并不健全，大量的财政资金游离在预算之外。1991年，国务院发布《国家预算管理条例》，一方面征收国家预算调节基金充实预算内资金，另一方面，则将国有企业收入从财政收入中剥离，以匹合企业作为自主经营、自负盈亏的主体的要求。1994年《预算法》颁布，开始持续规范预算外资。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁布。 其主要内容包括：禁止将预算资金转移到预算外；将部分预算外资金纳入财政预算管理；加强收费、基金管理；严格控制预算外资金规模；预算外资金要上缴财政专户，实收收支两条线管理；加强预算外资金收支计划管理；严格预算外资金支出管理，严禁违反规定乱支挪用等等；1996年财政部印发《政府性基金预算管理办法》，规范政府性基金管理。2002年，财政部将公布保留的33项基金全部纳入预算管理。2006年12月，国务院发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，首次明确土地出让收支的管理问题，规定从2007年1月起，国有土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算，实行彻底的“收支两条线”管理。2008年，彩票收益金等纳入基金预算管理。2010年9月，为加强政府性基金管理，财政部发布《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》，要求政府性基金收支纳入政府性基金预算管理，并对预算管理作了全面的规定。对于这部分资金的规模，在历年财政年鉴中，有一个统计数据“预算外资金收支总额及增长速度”，其中，收入数据的统计始自1952年，支出数据的统计则始自1982年，统计截至时间为2010年。另外，我国从2008年才开始发布政府性基金预算的收支数据。但这两部分数据之间有一定的差异。例如，根据“预算外资金收支总额及增长速度”统计数据表，2010年我国预算外资金收入和支出分别为5794.4、5754.7亿元；而我国2010年政府性基金预算的收支则分别为36785.0、33951.2亿元；两者差距较大。所以“预算外资金收支总额及增长速度”这一统计数据并不能与政府性基金预算划上等号，且从2010年其与政府性基金预算表现出来的巨大收支差距来看，在2010年以前，我国可能仍有一定规模的财政收支数据并没有纳入到公开的统计数据中来。 国有资本经营预算。我国从2010年才开始发布国有资本经营预算的收支数据，且2010-2011年只有中央部分，2012年才开始发布中央和地方两部分。考虑到这部分资金规模相对于一般公共预算和政府性基金预算来说，规模相对比较小，因此我们使用2012年以来这部分预算的数据。 社会保险基金预算。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。2013年，财政部首次向全国人大报送社会保险基金预算。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与一般公共预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，但一般公共预算可补助社会保险基金。这部分预算收支规模不小，但与前三本预算主要核算政府收支活动有一定的差距。本篇报告，我们没有将这部分数据纳入到财政的收支数据中来。 综合上述，我们按照下述思路构建年度财政的支出数据时间序列： 1）2012年至今，这一时段，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的收支数据均齐备，我们将这三部分预算的支出相加得到“年度财政支出”数据。 2）2008年至2011年。这一时段，一般公共预算、政府性基金预算收支数据齐备，但缺少国有资本经营预算的收支数据。我们将前两部分预算的支出相加得到“年度财政支出”数据。 3）2008年以前，尽管前文提到，“预算外资金收支总额及增长速度”这一表中可能仍没有将一般公共预算外的财政收支数据全部统计到。这一时期我国预算外支出的资金来源，主要还是土地出让收入。而根据《中国国土资源年鉴》， 2004-2006年我国土地出让价款分别为5894.1、5505.1、7676.9亿元。这三年预算外资金的支出规模分别为4351.7、5254.5、5867.0亿元，两者有一定的差距，但差别尚不是太大，我们即以土地出让价款作为这一时期的政府性基金预算支出规模。另外，“预算外资金收支总额及增长速度”中2007年预算外资金的支出规模为6112亿元，但根据报道，2007年我国土地出让总价款大致在1.3万亿元，两者相差较大。我们仍以土地出让价款作为这一年政府性基金预算支出规模。因此，2008年以前，我们分成两段来构建这一时期的财政支出数据：1982-2003年，我们将财政年鉴中的“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”和“预算外资金收支总额及增长速度”两项统计的支出部分相加，得出“年度财政支出”数据（考虑到“预算外资金收支总额及增长速度”中支出数据始自1982年，我们的统计数据起始时间设定为1982年）；2004-2007年，我们将财政年鉴中的“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”和将这一时期的土地出让价款相加，得到这些年份的“年度财政支出”数据。 从数据表现来看： 1）1982年，我国财政支出规模不到2000亿元（1964.5亿元），但至2023年，我国财政支出的规模已经达到37.9万亿元，差不多是1982年的200倍（2023年GDP现值是1982年的234.6倍）； 2）从1982年到2023年，我国财政支出的复合增速为13.7%；同期名义经济的复合增速为14.2%； 3）从整体表现来看，我国财政支出大致可以分成3个阶段，每个阶段增速中枢不同，且呈现逐渐下台阶态势。第一阶段从1982-2013年，这一时期财政支出的增速大致在15%左右；第二阶段从2014-2020年，这一时期财政支出的增速大致在10%左右；第三阶段从2021年至今，这一时期财政支出的增速大致在1.5%左右。 图表1：1982年以来我国财政支出规模及增速情况 另外，我们还需要对财政支出的结构情况进行一定的分析。这是因为政府经济活动亦有消费、投资之分。从财政支出的功能划分来看，就可以将财政支出划分为经常性支出与资本性支出（严格来说，还可以进一步区分为债务性支出，但考虑到我国债务数据相对缺乏，本篇报告没有进一步区分这部分支出情况，只是将财政支出分为经常性支出和投资性支出）。 图表2：我国财政支出的分类情况 我们对财政支出的结构数据按照下述步骤构建： 1）数据起始时间。首先需要注意的是，我国在2006年实行了政府收支分类改革，新的财政收支分类从2007年开始执行。改革后，改按新的政府收支分类科目反映国家、中央、地方财政相关功能支出数据，但新旧科目不能直接对应。因此我们这里使用2007年后的数据对政府消费部分进行观察。 2）经常性支出和投资性支出的构成。我们将全国一般公共预算支出年度数额中的节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息、国土资源气象这些投资性科目的支出剔除，将剔除上述科目后的支出作为一般公共预算中的“经常性支出”。然后将“年度财政支出”与得到的经常性支出相减，即得到投资性支出的数据。 3）对于一些缺失数据的处理。由于2007年后，我国财政收支分类改革仍在持续推进，资源勘探电力信息、国土资源气象这两个科目的支出数据统计分别始自2008年和2010年，并且缺少2023年这两个科目的