财政政策专题研究系列之十三：日本“大停滞”时期的财税体制改革

2023年中央经济工作和财政工作会议均提到，“谋划新一轮财税体制改革”。 而在“大停滞”时期，日本对财税体制做了诸多探索，总结来看，有两条主线，一条是消费税改革，另一条则是中央和地方财政关系改革。我们对上述两条线索进行了详细的梳理，以期为我国的“新一轮财税体制改革”提供线索。 日本“大停滞”时期的3轮消费税改革 消费税开征前日本税制的整体特点是税制结构失衡。1989年消费税的艰难开征以完善税制为目标，1997年的消费税第一次增税宣示财政整顿的开启， 2014-2019年间的第二次增税是为实现特定目的（为社会保障提供财源）的大规模加税。 三轮日本消费税改革的目的不一；每次消费税开征或提高税率，都会迅速冲击后续几个季度的经济表现；以债务负担率作为跟踪指标，消费税改革并没有明显提升日本财政状况。 日本“大停滞”时期的央地财政关系：以活性化经济为导向 央地财政关系确定路径： 先确定各级政府的事务（财政事权）；根据确定的各级政府的财政事权，划分政府间支出责任；根据财政事权和支出责任，确定税收的权限、税种划分以及相关财政收入的划分；根据支出责任和税收划分，建立转移支付制度。日本经济泡沫破灭后，大致经历了三轮央地关系的调整，日本政府间财政关系有了不少的变化，中央与地方关系从原来的“上下、主从”关系转变到“对等、协力”关系。 上世纪90年代以来日本的三轮央地关系调整： 20世纪90年代的第一次改革（1993-2001年），集中在行政和人事改革方面，税制改革的内容较少； “三位一体”改革时期（2002-2007年），包括地方发债权改革，着重于政府间财政结构的改变，在税源转让和削减转移支付方面有一定的成效； 2008年后改革持续推进，继续缩减中央干预、市町村合并节约财政资金、进行具体税种改革。 风险提示： 日本的财税体制改革进程仅供参考，不能简单套用。 1、导言 2023年中央经济工作会议提到，“谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”。2023年财政工作会议中则提到，“要积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。 如何理解“谋划新一轮财税体制改革”，目前官方没有明确的说法。我们认为，上世纪90年代，日本资产价格泡沫破灭之后经历了长达30年的经济停滞，被称之为“大停滞时期”。这一时期，日本对国内财税体制做了诸多探索，总结来看，有两条主线，一条是消费税改革，另一条则是中央和地方财政关系改革。在本篇报告中，我们对上述两条线索进行了详细的梳理，以期为我国的“新一轮财税体制改革”提供线索。 2、日本“大停滞”时期的消费税改革 作为间接税的一种，日本的消费税（Consumption Tax）虽名为消费税，但与中国的消费税差别很大，是对日本国内销售的商品和服务按价格的一定比例普遍征收的一道附加值税，其实质是一种具有间接税性质的多环节增值税（Value-added Tax）。 日本的消费税改革，经历了几个不同的演变阶段，大致可以分为艰难开征（从无到有，初始引入税率为3%）、结构性调整（包括引入地方消费税，税率提高至5%）、增税（合计税率从5%提升至8%）以及进一步增税（合计税率从8%进一步提升至10%）这几个主要阶段。第一阶段是1989年竹下登内阁首次在日本开征3％的消费税。第二阶段是1997年桥本龙太郎内阁将消费税税率由3％提高到5％。第三、第四阶段是2014年安倍内阁则将消费税税率由5％提高到8％，并于2019年将消费税税率进一步提升至10％。 图表1：日本消费税改革的大致演变 2.1、消费税开征前日本税制的整体特点：税制结构失衡 建立体系完整、公平、稳定持续的税制是国家财税体制构建的重中之重。“二战”后，1949年，以美国哥伦比亚大学教授夏普为首的日本税制调查团向日本政府提出了一个著名的方案——“夏普劝告”。上述税制的三个原则“体系完整、公平、稳定持续”也正是在“夏普劝告”中提出的。“夏普劝告”在二战后日本税制改革时基本被全面采用，在税制设计方面，日本实施了所谓的“夏普税制”，这是一种以直接税为主、间接税为辅的税收体系。此后，自20世纪50年代中期起，为推动经济增长，日本也适时对税制进行了一些调整，主要集中在减税政策和针对租税特别措施的定向减税激励政策，其中针对租税特别措施的减税政策，是日本政府根据产业政策需要，针对特定产业进行的定向减税，从而实现扶持重点产业优先发展的目的。这些减税政策对这一时期的日本经济增长起到了积极作用。 若按照税收负担是否转移，可将某个税种划分为直接税和间接税。其中直接税是指纳税人所交纳的税收由自己负担的税，如个人所得税、企业所得税（法人税）等；间接税则是指纳税人纳税后可将税收负担转移他人的税，如增值税、消费税、关税等。整体来看，在1989年消费税正式推出之前，日本税制呈现出以直接税为主、间接税为辅的整体结构，且直接税占比持续增加，间接税占比则持续下降，税制不合理的情况日益凸显。 第一个特点是，1989年消费税引进前，日本税制呈现出以直接税为主、间接税为辅的整体结构。战后日本税制建立后，1955年，直接税在国税中所占比重是51.4%，此后保持持续上升态势，至1985年上升至72.8%。另外，若按税收征管主体不同，又可将税种划分为国税和地方税，其中国税指的是中央政府征收的税，地方税指的地方政府征收的税。直接税在全国税收中所占比重在1965年是65.1%，此后同样保持持续上升态势，至1970年代超过七成，至1985年上升至77.6%。 图表2：日本消费税改革前，全国税收中直接税占比超过70% 但日本引入消费税之前，税制结构存在诸多不合理之处，也使得“体系完整、公平、稳定持久”的“夏普税制”不断遭受蚕食、修正，日本进一步的税制改革也自然被推上日程。这些不合理之处体现在以下几个方面： 一是个人所得税负担偏重。从税率来看，“二战”后至1987年9月前，日本个人所得税实行的是累进税收制度，其纳税等级共15级，税率为10.5%-70%，而这只是国税的范畴，而如果再加上地方税，适用于个人所得的最高税率将达到90%左右。而随着居民收入水平的逐渐提升，个税又实行累进税制，个税在全体税收中占比则持续提升。1955年，日本个税在全体税收中占比29.8%，此后稍有下降，而至1970年则升至30%以上，至1985年则接近了40%。偏高的个税负担，使得日本居民不公平感日益加深。 二是法人税税率偏高，影响企业竞争力。战后日本的法人税收入一直较高，给企业造成了较为沉重的税收负担。1955年，日本法人税在全体税收中占比为 20.5%，此后至1970年则升至33%，至1985年则回到30%左右水平。而从实际税率（法人税、法人事业税等税率的加权平均数）来进行比较，1985年日本与美国分别为52.9%和51.2%，差别并不大。但如果考虑到美国1981年税收制度改革中引入的加速折旧等措施后，税率对比就变成了51.6%和32.3%，日本企业法人税率比美国高将近20个百分点，这无疑会影响企业的竞争力。 图表3：日本消费税改革前，税收中个税、法人税和间接税的占比情况 2.2、日本大致经历了3轮消费税改革 从上文的分析我们大致可以看到，在1989年日本消费税开征前，日本的税制结构存在直接税占比高，而间接税占比偏低的情况，因此日本的消费税改革首先即 是以完善税制为导向，但在消费税引入后，日本经济很快出现泡沫破灭，而之后，日本消费税改革则在财政整顿和活性化经济两个目标上不断徘徊，但财政整顿是主要方向。 2.2.1、1989年的艰难开征：以完善税制为目标 日本增值税的开征过程一波三折，经十年左右的尝试才在1989年正式通过法案。 而早在1979年，大平正芳内阁会议即决定，引入“一般消费税”，设定为多环节征收的增值税，并将税率定为5%，且不对食品课税。这时的“一般消费税”设计与目前日本推行的消费税比较类似。但是法案遭到居民和企业的强烈反对。 而在当年10月大选后，由于议席大量减少，大平正芳内阁表示放弃该计划。 1986年，为了改革自“夏普劝告”以来建立的以直接税为中心的税制结构，中曾根内阁公布了税制调查会的报告，报告中提出了改革税制结构的方案，即对所得税和企业所得税进行减税，重新调整利息税，并引入“一般消费税”。另外，中曾根内阁政府吸取之前大平正芳内阁关于“一般消费税”的经验教训，从税收中立、纳税人互相制约、明确税负转移等目的出发，将“一般消费税”改称为“销售税”，并于1987年向国会了提交“销售税法案”。但是该法案同样遭遇强烈反对。 之后上任的竹下内阁提出了“根本改革税制结构的方针”，要求建立所得、消费、资产等均衡且稳定的税制。为此，竹下内阁拟引入多环节的一般消费税，并将税率设定为3%的单一税率，即增值税作为“一般消费税”开征。1988年12月，消费税法的立法法案通过，拟定于1989年４月正式实施。至此，争议已久的日本版增值税——消费税终于拉开了开征的帷幕。为了推动消费税的开征，竹下内阁最大程度上考量了纳税义务人（企业家和经营者）对于这一法案的接收程度，在开征消费税的同时废除了税基范围有重叠的“物品税”，同时还废除了诸如纸牌税、砂糖消费税、入场税以及通行税等个别消费税。另外，竹下内阁采取了征收消费税与降低所得税相配合的混合策略，最终才推动了消费税的开征。根据测算，1989年日本引进消费税时，虽然表面上家庭经济负担增加了5.4万亿日元，但是由于取消物品税等减免税措施，家庭实际经济负担只增加了3.1万亿日元。 从上述梳理可以看到，这一时期，日本消费税的开征，主要是为了完善税制结构，当时日本的财政赤字和债务问题尚不太突出。 2.2.2、1997年的第一次增税：财政整顿开启 日本在1989年消费税开征后至1994年，日本根据当时消费税存在的一些问题，对消费税进行了一些修补，例如1991年通过的修正消费税法的法案，其契机是即是要解决消费税的溢税、运用税款获益和累退性等问题。 20世纪90年代初日本泡沫经济破灭后，日本经济开始陷入长期停滞。1992-1994年日本经济增速分别只有0.9%、0.2%和-4.3%。为促进经济走出低谷，日本政府连续实施了扩张型财政政策，政府支出持续攀升。而为了支撑日益膨胀的支出，不得不重新依赖于国债的增发。1997年，日本政府国债余额与GDP的比重（债务负担率）为47.6%，而1989年这个指标仅为38.7％。日本这一时期试图通过通过消费税改革增加税收收入，从而达到削减债务比重，缓解财政债务压力，实现财政重建的目标，也即是从这一时期开始，日本的消费税改革的目标从最初的完善税制过渡到财政整顿，当然，在消费税改革过程中，同样面临活性化经济的压力。 1994年6月，村山联合内阁经过艰难的磋商与协调，于同年9月22日提出了一个税收制度改革大纲，主要内容包括： 1）个人所得税、个人住民税的减税。进行总额达5.5万亿日元的个人所得税、个人住民税减税，包括通过提高课税下限等方式； 2）提高消费税率。预定于1997年4月1日将消费税税率提高到5%； 3）废除消费让与税。从消费税收入中取出五分之一用于设立地方消费税，经过 这样分配后，5%的消费税中，4%归中央，1%归地方。 同年11月，日本国会通过了包含税收制度改革大纲内容的《税收制度改革关联四法案》，从而使得这次消费税税率的提升以及引入地方消费税得以实施。1997年4月，依据先前通过的税收制度改革计划，消费税率被正式提高到了5%。这次以财政整顿为目的的增税，尽管日本政府向低收入家庭临时支付了1000亿日元的补助金，但消费税却增加了5.2万亿日元。另外，受年金、医疗、保险等改革影响，日本家庭的实际负担增加了8.5万亿日元。受此影响，1997年度日本民间消费支出的大幅度降低。1997年下半年开始，日本经济也开始呈现明显恶化的趋势。1997年，日本经济增速录得1%，而1996年经济增速则是3.1%，此后的1998、1999年，日本经济增速则分别录得-1.3%和-0.3%，在经济