亚美尼亚 ： 技术援助报告 - 加强国内外融资项目的公共投资管理实践

加强国内外融资项目公共投资管理实践 2023年11月 编制人Ian Hawkesworth, Pierre Messali 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员应亚美尼亚当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非CD接收者明确反对此类披露，否则IMF可将本文件（全部或部分）或其摘要披露给IMF亚美尼亚执行董事，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告（全部或部分）发布或披露给除裁谈会受援国机构或机构以外的货币基金组织以外的各方，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和具有合法利益的捐助者应得到裁谈会受援国和货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项技术援助得到了日本政府的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写5前言6执行摘要7建议9 A.历史背景10B. PIM改革实施的当前问题14 A.短期过渡解决方案24B.中长期结构解决方案26C.建议29 A.克服当前瓶颈的改革31B.建议35 盒子 法令17 3.公共投资管理的现有IT系统21 4. 2019年和2021年IMF / FAD TA报告关于PIM与MTEF和PBB整合的主要调查结果22 6.马来西亚资本项目监测28 8.纽约市资本程序改革工作队33 数字 1.资本支出融资来源的演变（占GDP的百分比）11 Tables 1. 2018年PIMA报告中的建议摘要12 4.2017年BSL和2023年PIM法令的拟议修正案摘要逐步实施25 5. PIM法令逐步实施的时间表266.亚美尼亚：大型项目的外部贷款支付和完成率50 Annexes 1.加强公共投资管理行动计划草案36 3. 2018年PIMA总结评估44 5. 2021年PIM报告和与当前报告的链接建议的状态47 6.大型项目完成率50 8.英国项目交付标准和指南54 56 缩写和首字母缩写 AC审计室AFD法国开发署/法国开发署AMD亚美尼亚德拉姆BSL预算制度法DPM副总理EIRR经济内部收益率FAD基金组织财政事务部FS可行性研究GFMIS政府财务管理信息系统GFSM政府财政统计手册(2014)LM直线部MCA多准则分析MI部长级指示MoE经济部财政部财政部MTAI领土管理和基础设施部MTEF中期支出框架NPV净现值PCN项目概念说明PBB基于绩效的预算编制PFM公共财政管理PIC公共投资委员会PIM公共投资管理PIMA公共投资管理评估PIU项目实施单位PM总理PMO总理办公室TA技术援助 前言 应亚美尼亚财政部（MoF）的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组于5月2日至5月12日在埃里温进行了一次亲自访问，以协助当局识别大型外商投资项目实施的瓶颈。特派团还为制定行动计划提供了支持，以加强公共投资管理（PIM）体制框架以及大型资本项目的规划，预算，实施和监测的实际实施。任务小组由Mr.伊恩·霍克斯沃斯(FAD)，包括先生皮埃尔·梅萨利(FAD专家)。 访问团会见了财政部副部长:Edard Haobya先生Avag Avaesya先生Vaha Sirya将讨论关键发现和拟议的行动。在访问期间，该小组与财政部的高级工作人员进行了广泛的会议和磋商，其中包括：Argam Aramya，国际合作部主任，女士RzaaGabrielya, Head of Bdget Process Coordiatio Departmet, Ms.Marie Meliqya，债务管理部会计和服务司司长，与外国和国际组织合作协调司司长Tamara Ghalaya先生Sre Miasya，国际合作部。 从其他机构，该小组会见了Ai Ispirya, Depty Miister of Ecoomy; Ms.Lilya Siraaya，教育部公共投资政策部主管；Mr.ArmeMaya, Head of Departmet of Ivestmet Programs Coordiatio, Ecoomic Aalysis ad Moitorig of the Miistry of TerritorialAdmiistratio ad Ifrastrctre (MTAI); Ms.Gohar Karahaya, Head of Moitorig Divisio, ad Mr.Hrayr Hartyya，投资计划协调司司长(均为MTAI)；Mr.Hay Khrshdya，财务和经济部代理主管，以及Yervad Elibeya，卫生项目执行股主任（均为卫生部）；审计分庭，可持续城市发展投资计划和亚美尼亚领土发展基金的代表，以及国际金融机构-世界银行，亚洲开发银行和法国开发署（AFD）。 访问团感谢亚美尼亚政府在访问期间的合作和参与Argam Aramya负责协调特派团活动和信息请求。访问团还要感谢国际货币基金组织常驻代表Mehdi Raissi先生国际货币基金组织地方经济学家Vahram Javelya，感谢他们的指导和行政支持。最后，小组要感谢口译人员Marietta Sahaya ad Ms.Lilit Simoya为他们出色的翻译帮助。 执行摘要 本报告分析了亚美尼亚当前的公共投资做法。首先概述了公共投资管理（PIM）流程，涵盖了历史背景和要解决的挑战。接下来的部分讨论国内和国外融资项目的瓶颈和解决方案。接下来是一项多年行动计划。值得注意的是，两类项目的许多问题重叠，《行动计划》反映了这一点，特别是在监测和评价方面。 亚美尼亚近年来进行了广泛的公共财政管理（PFM）改革，加强了整个系统和PIM流程。这些变化包括2003年引入中期支出框架（MTEF），2017年引入基于绩效的预算（PBB）以及2010年的PFM战略-最新版本涵盖2019 - 2023年。2021年通过了一项PIM法令，并于2023年进行了实质性修订，该法令加强了框架并与国际标准大致保持一致。该法令引入了涵盖国内外财务的统一规划方法，规定了主要利益相关者的责任，并确定了关键步骤。该法令没有涉及受《预算法法》管辖的分配和执行阶段。 近年来，投资表现一直很低且不均衡(图1)。国内融资资本支出稳步执行，但外国融资执行大幅波动。有20个大型项目在实施延误方面偏离轨道(附件6)。这几乎占所有正在进行的项目的一半，几乎占所有项目价值的70%。当局和发展伙伴承认这与PIM流程的效率低下有关，原因包括国际货币基金组织在2019年和2021年的2018年公共投资管理评估（PIMA）报告中提出的项目规划、分配、实施和监测能力薄弱。 PIM流程的主要利益相关者是总理（PM）及其办公室（PMO），经济部（MoE），财政部（MoF）和职能部委（LM）。总理是公共投资委员会（PIC）的主席，该委员会也有财政部和教育部的参与。事先知情同意决定项目是否可以通过规划的各个阶段进行，并最终在官方项目管道中被接受和排名。教育部是事先知情同意委员会的秘书处和规划阶段的看门人，在事先知情同意决定之前审查所有提案。财政部负责国内融资项目的分配阶段和监测。项目经理负责监督外国融资项目。 新的PIM流程没有产生任何新的普通项目，因为没有准备好纳入2024年预算的项目。从表3可以看出，自2021年以来，已经编写了40份项目概念说明(PCN)。其中16个是由事先知情同意委员会提交和评估的，该委员会决定: 10个可以进入可行性研究(FS)阶段，5个被完全拒绝，一个被批准立即实施(紧急项目)。这使得24个项目仍在等待PIC的批准。由于全面的产能有限，该过程可能会变得危险。 拥塞，特别是新的多准则分析(MCA)方法的实施将是具有挑战性的。 关于投资支出，项目，计划以及IT系统提供相关数据的能力，关键术语的定义存在挑战。新项目被归类为正在进行的项目存在一个问题，因此回避了对PIM流程的审查。此外，新项目的预算可能并不总是反映PIC批准的金额，但可以更乐观-即更低。这反过来削弱了MTEF的有效性和预算中基于绩效的预算（PBB）要素的有用性。 项目监控在财政部和项目办之间进行，没有足够的能力和信息来确保项目有效推进。监测不是为了支持纠正行动的决策。项目执行单位(PIU)的终止逐渐削弱了项目执行能力，给国家系统带来了更大的负担。因此，财政部正在其预算部设立一个监测和评估股，这是一个可喜的事态发展。 该报告提出了加强PIM流程的建议，并协助政府达到与国际货币基金组织的备用安排下的两个结构性基准。1对于国内融资项目，关键建议是确保法律和法规中公共投资定义的一致性，通过要求所有项目的关键信息，确保所有新项目都使用PIM流程，采取循序渐进的方法来实施2023年PIM法令中的新程序，以确保系统不拥挤并建立能力，并重新设计项目监测的体制框架。对于外国融资项目，主要建议是与一个或多个发展伙伴密切协调的试点项目，以确定可能需要对PIM法令进行升级，并使用财政部的新部门加强现有监测框架。下表概述了这次访问的主要建议。 Recommendations I.PIM流程概述 A.历史背景 1.近年来，亚美尼亚进行了公共财政管理（PFM）改革，加强了整个系统以及PIM机构和流程。这些变化包括2003年引入中期支出框架（MTEF），2017年引入基于绩效的预算（PBB），2并在2010年采用PFM战略-当前版本是2019 - 2023年。最近在2021年通过了一项PIM法令，在2023年进行了实质性修订，该法令加强了PIM框架并使其与国际标准大致保持一致。当局已经建立了有利环境，现在的挑战是在需要的地方实施和调整。 2.前几年亚美尼亚的公共支出表现受到公共投资支出低且不均衡趋势的阻碍(图1)。根据2018年的公共投资管理评估（PIMA），公共投资的概况在低于（2015年之前和2018年之后）和过度执行（2015 - 2017年）之间交替。这反映了国内融资资本支出的稳定执行；以及外部融资执行的大幅波动。当局和发展伙伴承认这一趋势与PIM过程的系统性低效率有关，而不是与外部因素有关。这影响了国家财政立场，限制了投资支出对经济增长和减少不平等的贡献。 3.2015 - 2017年外部融资项目的过度执行是成本大幅超支和实施速度加快的结果。原因包括：保守的预测，以确保支出计划在分配的财政空间和财政规则内；由于额外的设计和施工工程，大型项目的成本超支；赶上前几年的延迟工程- e。Procedre，南北公路建设（第2批融资）于2016年实施，导致超过100%的超额执行；建筑工程招标进展快于计划。执行速度的放缓与PIU单位的解散同时发生（在报告后面进行了解释），并导致随后几年的执行减少。 4.执行差距的持续和扩大影响了广泛的项目，主要影响运输，电力和公共建筑。有20个大型项目在实施延迟方面偏离轨道（附件6）。这几乎占所有正在进行的项目的一半，几乎占所有项目价值（美元）的70%。除了两个项目之外，所有项目都属于领土管理和基础设施部（MTAI），它涵盖了几个PIU后续单位。 5.2018年PIMA确定了PIM周期中的几个关键挑战，这些挑战得到了发展合作伙伴的回应，特别是世界银行，亚行，AFD，欧洲复兴开发银行。The PIMA provided a Summary Assessment of the pussions and weakness(“Heatmap ”) of the PIM system (see Annex 3) and the identified gaps to be addressed in this context are listed below: 规划文件与投资决策之间的联系薄弱。这是由于多个规划文件的内容和范围之间以及项目成本和预算范围内的不一致，特别是中期框架内的资源；投资预算决策框架支离破碎，可信度低。国内融资项目的多年最高限额没