公共债务透明度的法律基础 ： 使法律与良好做法保持一致
公共债务透明度的法律基础：使法律与良好做法保持一致 KarlaVasquez,KikaAlex-Okoh,AlissaAshcroft,AlessandroGullo,OlyaKroytor,YanLiu,MiaPineda,RonSnipeliski WP/24/29 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。 基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 2024 FEB ©2024国际货币基金组织WP/24/29 IMF工作文件 法律部 公共债务透明度的法律基础：使法律与KarlaVasquez，KikaAlex-Okoh，AlissaAshcroft，AlessandroGullo， OlyaKroytor，YanLiu， MiaPineda和RonSnipeliski 由RhodaWeeks-Brown授权于2024年2月分发 货币基金组织工作文件描述了作者正在进行的研究，并发表了这些论文，以引起评论并鼓励辩论。基金组织工作文件中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织、其执行董事会或基金组织管理层的观点。 摘要：债务不透明给公众带来负担，并可能加剧许多国家的债务脆弱性。低收入国家和发展中国家以及新兴市场经济体在债务透明度方面存在严重差距，国际标准和准则的执行滞后。该文件调查了60个司法管辖区的法律框架，并揭示了阻碍债务透明度的关键弱点，包括报告义务薄弱、公共债务覆盖面有限、监测不足、借款和授权程序不明确、保密安排不受约束和问责机制薄弱。 由于法律巩固了实践，并约束了政策制定者和债务管理者的自由裁量权，使其受到公众的监督，因此法律改革是任何解决隐性债务问题的必要部分，尽管它可能需要一个困难和耗时的过程在许多司法管辖区。 推荐引用:Vasquez,Karla,KikaAlex-Okoh,AlissaAshcroft,AlessandroGullo,OlyaKroytor,YanLiu,MiaPineda,andRonSnipeliski.2024."TheLegalFoundationsofPublicDebtTransparency:AdjustingtheLawPractices."IMFWorkingP JEL分类号: F34,F35,H63,H68,H11,K00 关键字: 主权债务;透明度;信息披露;法律制度 作者的电子邮件地址： KVasquezSuarez@imf.org;KAlex-Okoh@imf.org;AAshcroft@imf.org;AGullo@imf.org;OKroytor@imf.org;YLiu@imf.org;MPineda2@imf.org;RSnipeliskiNischli@imf.org 工作文件 公共债务透明度的法律基础：使法律与良好做法保持一致 由KarlaVasquez，KikaAlex-Okoh，AlissaAshcroft，AlessandroGullo，OlyaKroytor，YanLiu，MiaPineda和RonSnipeliski1编写 1作者要感谢SebastiaGrd和RoshaMomtahe的贡献，并感谢AliAbbas，EmreBalibe，DeborahBratigam，AaGelper，MitGlati，PlameIossifov，陆银秋、托马斯·马格努森、马丁·马科恩、苏珊·马斯伦、比尔·诺斯菲尔德、迭戈·里韦蒂、阿林丹·罗伊、曼里克·塞恩斯、亚历山德罗·西皮尼、埃里科·多哥和马克·韦德迈尔发表了深刻的评论和建议。 Contents I. II. A. B. C. D. III. A. B. 指导方针20 法律问题21 Recommendations24 指导方针25 挑战26 Recommendations28 IV.Practices29 A. 指导方针30 挑战30 Recommendations35 B. 指导方针38 挑战39 Recommendations39 C. 指导方针42 法律问题43 Recommendations44 D. V.Practices47 A. 指导方针48 法律问题48 Recommendations49 B. 指导方针54 法律问题54 Practices55 C. 指导方针56 法律挑战57 Recommendations58 VI. A. B. C. 基本原理59 指导方针60 VII. A. B. C. Audits)69 信息70 VIII. 附件六.上市公司的主要债务相关披露要求-选定的司法管辖区85附件七.定义的借款机构授权的国家示例Law89 BOXES 1.精选的IMF政策和债务透明度14 2.DeMPA和FTE关于支持债务透明度关键要素的关键指标的结果16 3.绘制支持债务透明度的法律条款-墨西哥案例19 4.厄瓜多尔-从公共债务的法律定义中明确排除短期国债工具28 5.要求债务相关出版物的精心制定的法律规定的例子36 6.与债务管理出版物和财务报告集成的Cls披露要求41 7.对外贷款和委托的明确借款授权——卢旺达案例51 8.外国法院在评估主权债务工具有效性时的考虑52 9.PFM改革加强信息提供部分。厄瓜多尔案例56 10.公共债务和CL信息被宣布为保留/秘密-案例研究61 Figures 1.涵盖在公共债务概念内的机构21 2.涵盖在公共债务/收入水平定义范围内的机构22 3.公共债务定义的位置23 4.公共债务的法律定义-债务工具覆盖范围26 5.公共债务的法律定义-机构与债务工具覆盖率的关系27 6.要求发布债务相关信息的法律规定：要求32 7.要求贷款额度披露的法律规定32 8.年度债务管理报告和财务报告法律中的机构覆盖33 9.《债务登记法》和《债务公告》或其他统计报告中的机构覆盖范围34 10.世界银行债务透明度热图35 TABLES 1.公共债务数据和CL披露-国际标准和指南12提供的关键要素 2.国际标准推荐的公共债务披露要求和31 3.基于债权人的交易级别债务披露倡议46 词汇表 ABP年度借款计划 AE发达经济体 卡介苗预算中央政府 CCA中央编纂机构 CD能力发展 CG中央政府 CL或有负债 DeMPA债务管理绩效评估 DLP债务限制政策 DM债务管理 DMS文件管理系统 DMO债务管理办公室 DSA债务可持续性分析 EBF预算外资金 EM新兴市场经济 EU欧洲联盟 FOI信息自由 FTC财政透明度守则 FTE完全透明评估 FRL财政责任法 FSAP金融部门评估计划 FX外汇 GDP国内生产总值 GFSM政府财政统计手册 GG一般政府 IIF国际金融研究所 FI国际金融机构 IFRS国际财务报告准则 IMF国际货币基金组织 IOSCO国际证券委员会组织 LIDC低收入发展中国家 LMO负债管理业务 MoU谅解备忘录 财政部财政部 MPAIMF/WB联合多管齐下解决债务脆弱性 MTDS中期债务管理策略 MTFF中期财政框架 NDA保密协议 NPI非营利机构 OECD经济合作与发展组织 PC上市公司 PDM公共债务管理 PFM公共财政管理 PPP公私伙伴关系 PRGT减贫与增长信托 PSDS公共部门债务统计指南 SAI最高审计机构 SDR特别提款权 SOE国有企业 SPV专用汽车 TA技术援助 UNESCO联合国教育、科学及文化组织美国GAO美国政府问责办公室 WB世界银行 I.Introduction 1.债务不透明会加剧许多国家的公共债务脆弱性。国家，特别是LIDCs和EMs，现在面临着新的官方债权人和广泛的商业债权人的变化，转移到具有巨大财政风险的表外负债，包括来自或有负债（CLs）的负债，以及越来越多地使用抵押债务和具有类似抵押特征的债务。1由于大流行和乌克兰战争的影响造成的严重经济伤痕，公共债务和CLs的大幅增加正在将LIDC和一些新兴市场推向债务困境。债务不透明加剧了这些脆弱性，因为很大一部分债务没有在主要数据库中披露或记录，这使债权人、评级机构甚至借款人自己蒙在鼓里。此外，近年来，借款人保密协议的范围越来越广，使用也越来越广泛，进一步限制了债务信息的披露。 2.债务不透明给经济和普通公民带来的代价是众所周知的。未公开的债务可能会产生可怕的宏观经济影响，削弱投资者的信心 ，增加借贷成本，并使债务可持续性处于危险之中。如果无法全面准确地了解其未偿债务和CLS及其条款和条件，借款人就无法正确评估财政风险并做出明智的决定，以确保债务保持可持续。同样，债权人无法对其贷款决策进行适当的风险评估，并在需要时与其他利益相关者一起帮助解决债务困境。债务和财政管理的信誉受到损害，影响了借贷成本，阻碍了解决债务困境的谈判 。隐性债务还可能破坏公共资源使用的问责制。 3.债务透明度在一些公共和私营部门举措中占有重要地位。例如，国际货币基金组织和世界银行自2018年以来一直在实施多管齐下的方法（MPA），以解决基于四个相辅相成的支柱的债务脆弱性：i）加强债务透明度， ii）支持公共债务管理的能力发展，iii）提供适当的工具来分析债务发展和风险，iv）调整国际货币基金组织和世界银行的贷款政策，以更好地解决债务风险并促进有效解决债务危机。2国际货币基金组织和世界银行G20可持续贷款操作指南是一种诊断工具，旨在通过促进债权人和借款人之间的信息共享来增强可持续融资。经合组织债务透明度倡议建立了一个关于私营部门向低收入国家贷款的数据库。贸发会议和英联邦秘书处的债务管理和记录系统有助于加强成员国记录、监测和报告公共债务信息的能力，以便向世界银行的债务报告系统提交贷款一级的信息。在私营部门方面，国际金融研究所（IIF）制定的《债务透明度自愿原则信息说明》为保密条款提供了一个模板，允许向经合组织提交债务数据。布雷顿森林主权债务工作组旨在促进激励借款人和债权国透明度的解决方案。 4.尽管采取了这些举措，LIDC和EMs的债务透明度仍然存在严重差距。债务透明度可以通过各种国际标准和准则的棱镜3 视为一个整体- 1IMF（2020年） 国际货币基金组织和世界银行(2020) 3即《财政透明度守则》、《2014年政府金融统计手册》、《2011年公共部门债务统计：编制者和用户指南》以及《2015年经合组织国有企业公司治理指南》。 包括全面、准确和及时提供关于公共债务(包括细粒度和汇总)、债务管理业务和债务相关风险的数据的概念。货币基金组织和世界银行根据这些标准对其成员进行的评价和评估中发现的差距包括：仅限于中央政府的债务以及债务证券和贷款的覆盖范围狭窄 ；预算外单位(EBF)报告不足，社会保障基金，国有企业和公私伙伴关系（PPP），其他或有负债，抵押债务和具有类似抵押品特征的债务，以及国内不可出售的债务和互换额度；4公共债务监测和报告的机构安排分散；缺乏公共债务审计以确保数据披露的质量。 5.虽然国际标准和准则侧重于债务管理和财务报告做法的透明度，但它们为初级立法的健全性赋予了辅助作用。本文旨在通过对60个司法管辖区的债务透明度法律框架进行独立分析来填补这一空白。样本代表了广泛的法律制度、政府形式、体制安排 、收入水平和地理组成(选定司法管辖区清单见附件1)。本文对样本中每个国家与公共债务相关框架的所有相关法律文书进行了法律分析（例如Procedre、宪法、债务管理和债务报告法、公共财政管理法、财政责任法、透明度法、审计和统计法以及国有企业法)。Toalimitedextet,sbsidiarylegalsorcesschasreglatios,by-laws,adMemoradmofUderstats(MoU)werealsoexamied,givethattheoperatioalframeworarodborrowig,5虽然分析主要集中在借款国的法律框架上，但本文还探讨了债权国法律在促进债务透明度方面的作用，例如通过加强向
