地方化债系列之一：地方债务的历史脉络(1949-2013年)

2024年2月8日 地方化债系列之一 地方债务的历史脉络（1949-2013年） 证券分析师  刘璐 投资咨询资格编号S1060519060001 张君瑞 liulu979@pingan.com.cn投资咨询资格编号  S1060519080001zhangjunrui748@pingan.com.cn 地方债务有两种分类方法，其中显性和隐性的分类方法最为重要。我们更加重视按照显性和隐性的分类方法梳理地方债务的历史脉络。 本报告仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析。 1949-1977年：计划经济时代我国地方债曾短暂萌芽，形成了少量地方显性债务。计划经济时代我国长期不发行地方债主要是因为我国实行高度集中的计划经济体制，连国债都很少发行。这一时期我国地方政府曾两次短 暂发债，这两次都和中央向地方短暂分权有关：1）1950年东北地区生产建设折实公债的发行背景是刚建国时东北地区经济财政的独立性仍很强；2）1959-1961年地方经济建设公债是中央向地方适度分权的产物。 1978-1997年：改开后的放权政策促使地方债务诞生，这些债务全是隐性债务。改革开放后，中央对地方进行放权以发展经济，逐步形成了GDP锦 标赛体制，促使了地方债务的诞生。这一时期中央对赤字的态度整体比较谨慎，一方面限制国债的规模，另一方面规定地方政府不得发债。中央不允许地方发债，但地方政府借助城投等多种渠道举借债务投入公益性事业，形成了地方政府隐性债务。改革开放后，我国最早的地方债务发生在1979年，而1981-1985年大部分省级政府都开始举债。 1998-2009年：两次危机促使地方债务加速膨胀，其中包括少量显性债务，但绝大多数仍是隐性债务。亚洲金融危机和08年全球金融危机促使我国实施积极的财政政策。中央先后通过国债转贷和代发代还地方债的形式 为地方补充稳增长资金，由此形成了少量显性债务。亚洲金融危机后的房改奠定了地方政府经营土地的战略，加速了城投公司债务扩张，绑定政府信用的打捆贷款模式就此诞生。08年金融危机促使国内首次明确鼓励设立融资平台，进一步加速了城投公司债务扩张。 2010-2013年：19号文开启地方债务首轮大监管，针对的是隐性债务。这 一时期地方政府债试点从代发代还过渡到自发代还，但偿还责任仍然和中央政府绑定，而且规模还是很小，因此显性债务仍非此阶段的主流。2010年6月国务院发布的19号文首次系统性遏制融资平台扩张。在19号文的基础上，银监会对融资平台实行名单制管理，取得了一定效果，但地方债务仍上升明显，主要是因为：1）监管类平台仍然可以新增融资；2）平台从监管类名单退出后仍和政府有密切的业务和资金往来；3）名单制管理实行后出现一些新的融资主体和融资方式。 风险提示：无风险利率大升；城投非标逾期频率上升；城投债供给超预期放量。 债 券报 告 债 券深度报告 证券研究报告 请通过合法途径获取本公司研究报告，如经由未经许可的渠道获得研究报告，请慎重使用并注意阅读研究报告尾页的声明内容。 正文目录 一、地方债务定义4 二、1949-1977年：计划经济时代我国地方债曾短暂萌芽4 三、1978-1997年：改开后的放权政策促使地方债务诞生5 四、1998-2009年：两次危机促使地方债务加速膨胀9 4.1显性债务：国务院特批允许地方政府少量举债9 4.2隐性债务：融资平台形式的地方债务大幅扩张10 五、2010-2013年：19号文开启地方债务首轮大监管15 5.1此期间地方政府显性债务政策无明显变化15 5.2国发[2010]19号文奠定地方债务首轮监管大框架15 5.3名单制管理成为融资平台监管的主要模式17 5.4从审计结果看，本轮债务管控取得了一定效果18 六、风险提示20 图表目录 图表1地方债务的四个分类4 图表2我国建国后到1977年的政府债发行历史5 图表31978-1997年中央占全国的财政收支比重6 图表41978-1997年预算外资金的情况6 图表51978-1997年财政收支差额7 图表678-97年财政收支差额中国债和央行透支构成7 图表71978-1997年中央政府对赤字的态度7 图表81978-1997年翻牌公司、窗口公司和城投公司的相关政策8 图表9全国各地区政府性债务发生起始年情况表9 图表101994-2009年财政收支差额及占GDP比重10 图表111995-2009年预算报告对财政政策的描述10 图表12国债转贷和代发代还地方债的对比10 图表1398年后房地产投资和销售增速中枢有提升11 图表141998年后卖地收入快速上升11 图表15打捆贷款运作模式12 图表16打捆贷款相关案例和政策12 图表1708年金融危机后国家明确鼓励地方政府设立融资平台13 图表181999-2009年国办多次发文治理乡村债务14 图表19两次危机促使地方政府性债务余额增速大升15 图表202009年城投债余额大幅上行15 图表21国发[2010]19号文主要内容16 图表2218年底银监会融资平台类型分类和自有现金流覆盖程度分类17 图表232010-2013年审计署共对地方债务进行4次审计18 图表24严监管导致地方债务增速下降但杠杆水平仍上升19 图表25两个时点地方政府性债务的各类形式19 图表262011年大量平台退出银监会监管类名单20 图表27严监管导致地方债务举借主体更加多元20 一、地方债务定义 地方债务有两种分类方法，其中显性和隐性的分类方法最为重要。地方债务按照地方政府偿债责任的远近可以划分为地方政府直接债务（政府负有必然的偿还责任）和地方政府或有债务（政府有可能负有偿还责任），按照是否合法分为显性债务和隐性债务。我国政府一般将地方政府直接显性债 务称为地方政府债务。历史上我国地方政府合法的或有债务只有担保外贷，规模很小，而且监管政策更加强调显性和隐性的差异，因此我们更加重视按照显性和隐性的分类方法梳理地方债务的历史脉络。 图表1地方债务的四个分类 显性债务隐性债务 直接债务 地方政府债券（依据《预算法》）、地方政府债务外贷（依据《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》） 地方政府负有偿还责任的隐性债务（例如：政府部门直接举债或拖欠工程款，政府借助融资平台举借的实际偿还资金来源于财政的债务） 或有债务 地方政府担保外贷（依据《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》） 地方政府负有担保责任的隐性债务（例如：融资平台借助政府出具的担保函，安慰函举借的债务）地方政府可能承担救助责任的隐性债务（例如：学校、医院等举借的用于自身运营的债务） 资料来源：政府网站，平安证券研究所 二、1949-1977年：计划经济时代我国地方债曾短暂萌芽 计划经济时代我国长期不发行地方债主要是因为我国实行高度集中的计划经济体制，连国债都很少发行。1950年我国中央政府发行1.48亿分人民胜利折实公债，之后中央政府发行30亿元国家经济建设公债，地方政府也发行了少量地方债。但1962年起我国停止发行政府债，前述政府债也陆续 清偿完毕。于是在1968年到1980年的十多年里，我国一直处于“既无内债、又无外债”的状态。 1962-1980年我国停发政府债主要是因为我国当时实行高度集中的计划经济体制。当时政府有充足的手段调动社会资源，发行政府债的迫切性并不高，而且当时居民手中也缺乏购买政府债的资金实力。另外，当时我国大部分时间实行“统收统支”的财政体制，地方政府财政自主管理权限小，因此当时即使国家允许政府发债，也主要会是中央政府发债。 计划经济时代我国地方政府曾两次短暂发债，由此形成了地方政府显性债务，这两次都和中央向地方短暂分权有关。 1）1950年东北地区生产建设折实公债由建国后经济仍较独立的东北地区政府发行。解放战争期间，各解放区地域分割，军政、财政和货币也相对独立，苏皖边区、东北解放区等根据地和部队共发行31种公债。1949年2月，中共中央同意东北局关于发行生产建设有奖公债的申请，1949年3月东北地区就开始发行生产建设实物有奖公债。建国后到1951年4月，东北地区仍然属于较封闭的经 济区和货币区，仍流通东北币，经济政策也较有自主权。于是1950年中央政府发行国债后，中央政府又批准东北地区政府发行东北生产建设折实公债。 2）1959-1961年地方经济建设公债是中央向地方适度分权的产物。1954-1958年中央人民政府发行了五期总额30亿元的国家经济建设公债。1957年10月中共八届三中全会基本通过了《关于改 进财政管理体制的规定(草案)》等三个规定。这三个规定经国务院第61次全体会议通过，于1958 年1月开始实行。其主要精神是适当扩大地方、企业的权限。1958年6月全国人大常委会讨论并同意国务院关于从1959年起停止发行全国性公债，改由各省、自治区、直辖市发行一种比较短期的地方公债的建议，并通过了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》。之后1959-1961年全国有6个地方政府根据《条例》，发行了“地方经济建设公债”。 图表2我国建国后到1977年的政府债发行历史 时间政府债名称政策依据发行背景 1950年 人民胜利折实公债 （属于国债） 1949年12月，中央人民政府委员会第四次会议通过 了《关于发行人民胜利折实公债的决定》 建国前后财政亏空巨大， 货币超发导致物价上涨 1950年 东北地区生产建设折实公债 （属于地方债） 1950年2月，经中央人民政府政务院批准，东北人民政府颁布《关于发行建设公债的命令和条例》 建国后到1951年4月东 北地区仍属于较封闭的经济区和货币区 1954- 1958年 国家经济建设公债 （属于国债） 1954年12月，中央人民政府政务院发出《关于发行 1954年国家经济建设公债的指示》，该指示指出发债的目的是“加速国家经济建设” 优先发展重工业的战略实施需要大量资本积累 1959- 1961年 地方经济建设公债 （属于地方债） 1958年6月，全国人大常委会批准《关于从1959年 起停止发行国家经济建设公债和允许各省、自治区、直辖市发行地方经济建设公债议案》 1957年10月中共八届三 中全会决定适当扩大地方、企业的权限 资料来源：政府网站，平安证券研究所 三、1978-1997年：改开后的放权政策促使地方债务诞生 改革开放后，中央对地方进行放权以发展经济，逐步形成了GDP锦标赛体制，促使了地方债务的诞生。1978年十一届三中全会作出把党的工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。三中全会公报指出“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地 大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。1979年6月 《政府工作报告》提出要在“中央的集中统一领导下，适当扩大地方在计划、基建、财政、物资、外贸等方面的权限，使各地方能够按照社会化大生产的要求和经济有效的原则，因地制宜地发展国民经济”。之后中央政府不断赋予地方政府发展经济的自主权，同时也逐步提高经济发展在政绩考 核中的权重，最终形成了GDP锦标赛体制。在GDP锦标赛之下，地方官员不仅能通过发展经济获得职位晋升，也能获得财政收入激励（和财政分权关系很大），因此地方政府发展经济的动力很足。资金是经济发展的关键要素之一，因此地方政府自然会希望通过融资加快发展，这就促使了地方债务的产生。 财政分权是促成地方债务诞生的关键分权。改革开放后我国财政体制整体较改革开放前更强调地方分权。具体分成两个阶段： 1）从统收统支变为财政包干制，加强了地方财权和事权分权，打开了地方债务形成的基础。改革开放前的统收统支财政体制下实际上只有中央财政。1980年发布的《国务院关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》开启了财政包干制，重建了地方财政，调动了地方发展经济的积极性，打开了地方债务形成的基础。财政包干制分为财政收入包干和财政支出包干。财政收入 包干指的是地方