碳定价的前世今生报告2023年第一期

“碳”索定价系列｜第一期 碳定价的前世今生 2023年1月 创新永续未来 19 目录 前言 1 第一章 追本溯源：碳定价的由来 2 第二章 碳税 今世尘缘：碳定价的机制现状 3 碳市场 碳边境定价内部碳定价碳普惠 第三章继古开今：机制下的环境权益产品13 碳信用绿证 结语 前言 世界正在迈入一个以气候问题为核心的新全球化时代，越来越多的国家投入到气候行动中，可持续发展已然成为全球共识。但从现实看，极端气候事件依旧频发，各国在气候治理的主导权争夺和政治博弈也不曾减弱，气候政策与区域低碳合作存在诸多不确定性和潜在变化。作为碳圈人，我们需审时度势，在变化中找寻不变，在挑战中发现机遇，才能不断推动气候行动向前发展。 本系列报告将围绕碳中和与碳定价进行专题研究，涉及政策法规、机制设计、碳价表现等一系列议题，纵向分析“政府-行业-企业”自上而下的关联，横向对比各地区各行业的历史与现状，以求深入呈现市场全貌，尽力发掘商业机会。作为本系列第一篇，我们对碳定价进行宏观梳理，结合2022年重大新闻事件，解读碳定价在机制设计上的多样性，以及它如何助力全球碳中和与气候治理进程。 ©2016-2023颖投信息科技（上海）有限公司版权所有1 1 追本溯源：碳定价的由来 工业革命后，全球变暖问题日益严峻，极端气候事件频发，影响了人们的农业生产和经济活动。为缓解气候变化，越来越多国家参与到气候行动中。1997年，联合国缔约国第三次会议通过《京都议定书》1，成为第一个具有法律约束力的气候变化国际协定。2015年，196个联合国成员国签订了《巴黎协定》2，为2020年后全球应对气候变化的行动作出统一安排，并设立了“将全球平均气温较前工业化时期的上升幅度控制在2℃以内”的长期目标。由此，人类正式踏上了“碳中和”之旅。 从经济学的角度看，实现碳中和涉及供给端和需求端两个方面3，一是在供给端降低低碳技术的成本，二是在需求端通过碳定价增加碳排放的成本。当低碳技术对传统高碳技术的替代成本低于排放成本时，经济活动就会自然选择低碳减排的道路。 目前在新能源供给端，尤其是发电行业，已经有了显著的科技进步和规模效应。根据可再生能源署（IRENA）4，2020年可再生能源发电达7468TWh，占总发电量的27.7%，较2019年增长7.4%。新增可再生能源装机 176GW，占全球新增发电容量的72%。与此同时，新能源发电的成本也在大幅下降，2010-2021年全球光伏发电成本下降88%、风电下降约60%，这不仅让新能源成为新增产能的经济性选择，也达到了可替代存量煤电的临界点5。2020年全球62%的新增可再生能源项目发电成本低于同期新增化石燃料项目成本区间的下限，国际能源署（IEA）6预计，到2025年初，可再生能源将超过煤炭成为全球第一大电力来源。 但供给端的进步并不足以解决所有碳中和问题。温室气体排放不只局限于发电，还包括工业、农牧业、运输，以及日常工作生活的各种复杂场景，而新能源和低碳技术在这些场景的使用成本依旧高于传统碳基能源和高碳技术，因此人们还须在需求端增加碳排放的成本，变相减少二者间的差异。 增加碳排放成本意味着赋予碳排放价格。过去，排放到大气中的温室气体不受任何限制，排放行为可以视作不具稀缺性的无限资源，人们没有消费需求，排放自然无价格、零成本，企业做商业决策时也不会考虑这个外部因素。但当人为设定成本门槛，排放便成了付出代价才能获得的有限资源，碳定价（carbonpricing）应运而生。 1.https://unfccc.int/kyoto_protocol 2.https://www.un.org/en/climatechange/paris-agreement 3.第一财经，刘劲教授，于艾琳研究员 4.https://www.irena.org/Publications/2022/Jul/Renewable-Energy-Statistics-2022 2 今世尘缘： 碳定价的机制现状 2022年5月24日，世界银行发布《2022年碳定价现状与趋势》6。该报告统计，全球现有68个碳定价机制正在运行，另有3个计划实施，覆盖了全球约23%的温室气体排放（2021年报告中覆盖率为21.5%，2020年报告中覆盖率为15.1%）。可见随着各国碳中和目标的提出，碳定价机制不断主流化，成为各方关注的热点和博弈点。 碳定价机制的实质是将碳排放的社会环境成本归还给排放者，也就是所谓的“污染者付费”，通过发挥价格的信号作用使经济主体为排放埋单，从而引导生产、消费和投资向低碳方向转型。大体来说，碳定价机制分为显性和隐性两类。显性碳定价是对特定产品或活动产生的排放量实行直接成比例的价格激励，主要通过政府层面的碳市场（emissionstradingsystems,ETS）与碳税（carbontaxes）、企业层面的内部碳定价和个人层面的碳普惠机制实现；隐性碳定价是改变与排放相关产品的价格的工具，通常被用于其他社会经济目标 （例如解决空气污染），与碳排放量不成正比，但依旧提供了一个碳价信号，常见的有燃油税、燃油补贴和商品税。下文将根据不同机制进行展开说明。 6.https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37455 碳税 2022年11月8日，新加坡国会通过《碳定价法案（修订版）》，决定在现有碳税制度的基础上，上调碳税标准。该法案计划从2024年起将新加坡碳税税率提高至每吨25新元（约合人民币125元），2026年提高至每吨45新元（约合人民币225元），到2030年达每吨50至80新元（约合人民币250-400元）。凸显出新加坡将加大气候政策力度，加速推动碳中和承诺的实现。 碳税最先于上世纪90年代初在北欧国家实施，并从1992年起在欧盟一些国家得以推广，目前已有丹麦、芬兰、德国、意大利、英国等国家开征碳税或气候变化相关税种。2006-2009年，北美国家的一些地方政府 （如美国科罗拉多州圆石市、加拿大不列颠哥伦比亚省）也陆续开征类似税种。近年，东南亚国家（如泰国、马来西亚）在发达地区的影响下，开始计划引入碳税政策，其中印度尼西亚已于2021年10月通过了税收改革法案。 中国虽没有与碳排放直接挂钩的税种，但已初步建立了以环境保护税、资源税、耕地占用税等税种“多税共治”，以企业所得税、增值税、车辆购置税等系统性税收优惠政策“多策组合”的绿色税收体系7。通过综合运用税收调节工具，积极推动绿色低碳的发展。 碳税是一种价格导向的政策工具，类似于“庇古税”8。根据福利经济学家庇古的观点9，环境外部性的根源在于私人成本与社会成本的不一致，从而私人的最优导致社会的非最优，政府可以通过征税弥补排污者私人成本、私人利益与社会成本、社会利益之间的差距。碳税是针对化石燃料（如石油、煤炭、天然气），以其碳含量或碳排放量为基准所征收的一种税种。由于它通过直接提高产品价格的方式抑制碳排放，又被称为“价格控制机制”。 7.https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202301/t20230117_1013505.html 8.中国减碳之路的选择：碳交易还是碳税，如是金融研究院 碳市场 2022年12月30日，中国生态环境部发布《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》10。报告梳理了中国碳市场体系建设进展，全面介绍了市场交易和履约情况，同时声明将逐步扩大行业覆盖范围和丰富交易品种。 相比碳税，碳市场起步较晚，全球首例是2005年开始运行的欧洲碳排放交易体系（EUETS）11。两年后，美国西部7个州和加拿大中西部4个省签约成立西部气候倡议（WCI）12，建立了涵盖多个行业的综合性碳市场。2009年，美国东部11个州启动区域温室气体倡议（RGGI）13，成为美国第一个以碳市场为基础的强制性减排体系。中国也于2013年启动七个试点碳市场，建立了各具特色的碳交易体系，为2021年运行的全国碳市场提供借鉴。虽然碳市场的发展没有碳税成熟，但其收入已于2021年首次超过碳税收入，很大程度上反映了市场碳价比固定价格工具上涨更快，短期减排效益或许更高。 碳市场是数量导向的政策工具，是一种可交易污染权利的典型应用8。在西方经济学里，外部性是市场失灵的重要表现之一，其中环境污染问题就是具有极强外部性的产品。经济学家科斯14认为，只要污染权利得到明确，并使该权利在经济主体间进行自主交易，便能将环境外部性内部化，解决污染问题。碳市场是对碳排放权的交易，政府根据减排目标对一定时期的排放总量进行限制，并分配生产者一定数量的排放配额。生产者可以在碳市场自由买卖配额，以满足各自的生产需求和排放需求。由于碳市场通过控制排放总量的方式实现减排，又被称为“数量控制机制”。 10.https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202212/P020221230799532329594.pdf 11.https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en 12.https://wci-inc.org/ 13.https://www.rggi.org/ 碳税与碳市场，孰优孰劣？ 理论上，在信息全面、充分竞争的市场中，碳税和碳市场的减排效果并无不同。但现实的信息不对称、地区差异和市场不成熟导致了碳价和排放总量的波动，制约了理论减排的实现，造成二者差异。 从成本的角度看，碳市场需要承担较高的信息成本和监管成本，而碳税需要承担较高的政治成本15。设计碳排放权交易须根据每个排放源的历史排放情况合理分配配额，这对时间和设备的数据基础要求很高。而碳税是根据边际成本设定一个税率水平，且该税率在一段时间内不会变化，相比碳市场不用太多数据支持，但税制出台和调整都需要经过严格的政治程序，政治成本较高。另外，碳市场是一个新兴市场，对金融风险的监管能力有较高要求，相反碳税没有复杂的市场产品和交易规则，可以依托各国原有的税收监管体系。从收益的角度看，碳税作为政府税种之一，可以显著增加财政收入，但它的间接影响和减排效果存在诸多不确定性。碳市场在运行初期通常采用免费发放配额的方式，几乎不产生财政收入，但碳排放权作为一种市场可交换的产品，具有天然的金融属性，能够吸引银行、基金、企业更多参与，提高资源配置的效率。不过成本与收益如何权衡，还要依照不同地区的定价机制设计、金融经济和技术条件具体分析。 需要注意的是，碳税与碳市场并非对立的定价机制，通过相互补充的思路组合应用也是探索制度创新的一个新方向。有学者分析，应借助碳税规制分散行业，实施碳市场调节排放集中行业16，也有学者提出先碳税后碳交易的两步走战略17。但关于二者契合度、政治可行性和兼容性的问题仍缺乏系统性研究。 15.减排政策对比研究：碳税和碳交易，孟夏财经 16.碳减排政策:碳税、碳交易还是二者兼之？ 碳边境定价 2022年6月22日，欧洲议会表决通过碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentMech-anism,CBAM）18，建立了全球首个“碳关税”法案。同年12月13日，欧洲议会与欧盟理事会、欧盟成员国政府达成临时协议，确定于2023年10月1日起实施CBAM。标志着历经一年多的反复协商，CBAM法案生效终于进入倒计时。 CBAM是欧盟“Fitfor55”一揽子减排政策19的一项核心内容，用以确保欧盟产品和进口产品的碳价对等，防止因全球气候政策不平衡导致的碳泄漏。在最新协议中，CBAM重新确定了适用范围，除原定的钢铁、水泥、铝、化肥和电力的直接排放外，还增加了氢能、特定条件下的间接排放、特定前体和某些下游产品（如螺钉、螺栓等钢铁制品）。在2023-2025年的过渡期间，欧委会将评估是否扩大征收范围至有机化学品、塑料等碳泄漏风险商品，以及间接