《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》与新CCER方法学解读

作者：陈浩川 邮箱：research@fecr.com.cn 《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》与新CCER 方法学解读 摘要 相关研究报告： 1.《国家核证自愿减排量 （CCER）：历史、现状与未来》，2023.4.17 2.《全面推动绿色低碳发展，确保如期实现碳达峰》，2021.11.08 2023年10月19日，生态环境部和市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（下文简称“《管理办法》”）正式发布，标志着我国自愿减排市场的重新启动。在《管理办法》发布后，2023年10月24日，生态环境部发布了包括并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造和造林碳汇在内的4个新CCER方法学。4个方法学覆盖了绿碳、蓝碳和可再生能源三个方向，代表了绿色能源和生态保护的最新成果。 与2012版的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》相比，《管理办法》新增或变更的内容可重点关注以下五个方面。一是进一步明确了项目类型和准入要求。二是项目和减排量计入时间发生变化。三是项目审定和减排量核查流程变化。四是对审定与核查机构提出了更高的要求。五是规范了交易机构和平台，并变更了方法学制定主体。 与之前发布的方法学相比，本次发布的四个方法学主要有以下五个方面的新变化值得关注。一是弱化项目额外性论证。二是明确项目边界与项目计入期。三是监测要求提高。四是新增项目审定与核查要求。五是加入了新型技术应用。 CCER的重启对我国“双碳”目标的实现具有重要意义。当前，可以考虑从以下两个方面着手推进CCER市场进一步建设工作。一方面，建议加快推动CCER配套机制建设，尽快制定并公布审定与核查机构需求信息和审核规则，为CCER市场重启工作的有序开展提供有力支撑。另一方面，建议生态环境部有序推进发布下一批社会期待高、技术争议小、数据质量有保障、社会和生态效益兼具的方法学，逐步扩大CCER支持领域，在满足碳市场在履约时对CCER数量的需求的同时，可以更好地支持国家在节能降碳工作开展和技术推广。 一、《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》发布与CCER市场重启 （一）我国CCER市场发展历史 2012年，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）出台，首次提出对温室气体自愿减排交易采取备案管理制度，并明确国家核证自愿减排量（CCER）的定义。CCER是指经国家发改委备案，并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，单位为“吨二氧化碳当量（tCO2e）”。能够产生CCER的项目主要包括光伏、风电、水电、生物质发电等可再生能源发电、林业碳汇、甲烷利用等减排项目。CCER市场主要由温室气体自愿减排项目业主（碳减排的供给方）、抵消减排者（碳排量的需求方）、主管部门、第三方专业核查机构和有关法律法规体系等各类要素共同构成。 2015年，自愿减排项目正式启动交易。2017年3月，国家发改委发布公告称，由于在《暂行办法》施行过程中存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，待《暂行办法》修订完成并发布后，将依据新办法受理相关申请，从而进一步完善和规范温室气体自愿减排交易，促进绿色低碳发展。至此，国家发改委发布公告暂停CCER项目和减排量备案申请，我国CCER市场的交易热度进入低迷时期。 （二）新管理办法发行，CCER市场重启 2023年10月19日，生态环境部和市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（下文 简称“《管理办法》”）正式发布，标志着我国自愿减排市场的重新启动。与2012版的《暂行办法》相比，《管理办法》新增或变更的内容可重点关注以下五个方面。 一是进一步明确了项目类型和准入要求。《管理办法》将项目与减排量的要求分开阐述，对减排量提出可测量、可追溯、可核查的明确要求。同时，《管理办法》明确了项目所属领域：温室气体自愿减排项目应当来自于可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除。此外，《管理办法》明确了三类不可成为CCER项目的情形，分别是国家政策规定有温室气体减排义务的项目、纳入国家或者地方碳排放权交易市场配额管理的项目（CCER减排项目不能与配额减排重复计算）、申请了其他减排机制（如CDM、VCS等）的项目。 二是项目和减排量计入时间发生变化。《管理办法》要求，申请登记的项目应于2012年6月13日（即《暂行 办法》印发时间）之后开工建设，比《暂行办法》中的2005年2月16日（《京都议定书》正式生效时间）延后了 7年多。同时，减排量的产生时间应在2020年9月22日（我国做出“碳达峰、碳中和”承诺）之后，并且在项目 申请登记之日前5年（登记之日以前）以内。此外，对于既有减排量的处理，《管理办法》要求，2017年3月14 日之前已获得备案的减排量，由注册登记机构在注册登记系统中继续予以登记，并可按照国家有关规定使用。 三是项目审定和减排量核查流程变化。《管理办法》中明确，早前项目和减排量备案改为由项目业主和第三方审定与核查机构对相关项目和减排量材料真实性、合规性“双承诺”，政府进行监督检查。因此，已有项目做好审定报告和核查报告的前提下，最快60个工作日可获得减排量登记，与《暂行办法》中累计120个工作日的时间相比大大缩短。值得关注的是，《管理办法》中，项目审定和减排量核查之前均增加了对公众公示环节，不再仅仅由专家评估。 四是《管理办法》对审定与核查机构提出了更高的要求。审定与核查机构不再通过备案方式确定，而是由市场监督管理总局会同生态环境部按照《认证认可条例》规定，对审定与核查机构进行市场准入的行政审批。同时，《管理办法》除对审定与核查机构办公场所、财务、制度、信用等提出要求外，还对从业人员及工作经历提出了明确要求：“具备10名以上具有审定与核查能力的专职人员，其中有5名人员具有两年及以上温室气体减排项目审定与核查工作经历。”此外，《管理办法》对审定和核查两个环节的独立性提出更高要求，同一项目的审定与核查不能由同一机构完成，在此前的《暂行办法》中，对于小规模项目可以允许同一家机构进行审定与核查。 五是规范了交易机构和平台，并变更了方法学制定主体。《管理办法》中明确，全国温室气体自愿减排交易市场由注册登记机构（也即国家气候战略中心）受理项目和减排量的登记、注销申请，由交易机构（也即北京绿色交易所）负责交易与结算。由生态环境部负责组织制定、发布项目方法学，不再由各方法学开发者申请备案。 总的来说，《管理办法》的发布标志着我国暂停了近6年的CCER市场正式重启。全国温室气体自愿减排交易市场与全国碳排放权交易市场共同组成我国碳交易体系，将有效促进我国碳市场的积极发展。同时，《管理办法》的发布将有利于支持林业碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等项目发展，推动我国减排工作实施，推进我国经济社会绿色低碳转型，助力我国“双碳”目标实现。 二、新CCER方法学解读 （一）新CCER方法学基本情况 自2013年以来到2017年，自然资源部及国家发改委作为温室气体自愿减排交易主管部门，先后公布了十二批 国家温室气体自愿减排方法学备案清单，为各领域自愿减排项目近200个方法学进行深入评估，并将其转化成适合于国内自愿减排交易的方法学，为各类型项目开发CCER提供了算法指引。截至2022年末，已发布的方法学共计203项，包括电力、交通、化工、建筑等30多个领域。 在《管理办法》发布后，2023年10月24日，生态环境部发布了包括并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造和造林碳汇在内的4个新CCER方法学。这些领域符合条件的项目，可以按照方法学要求设计、审定温室气体自愿减排项目，以及核算、核查温室气体自愿减排项目的减排量，即可以纳入CCER交易标的。从覆盖的领域来看，本次发布的四个方法学中，并网海上风力发电和并网光热发电均属于能源领域方法学，红树林营造和造林碳汇均属于林业领域方法学。同时，4个方法学覆盖了绿碳、蓝碳和可再生能源三个方向，代表了绿色能源和生态保护的最新成果。 1.并网光热发电方法学 根据《并网光热发电方法学》，该类项目将太阳能转换为热能以替代化石能源发电，避免了项目所在区域电网的其他并网发电厂（包括可能的新建发电厂）发电产生的温室气体排放。该类项目兼具绿色发电、储能和调峰电源等多重功能，能够安全、高效、长时储存能量并且稳定供能，可为电力系统提供长周期调峰能力和转动惯量，是新能源安全可靠替代传统化石能源的有效手段，对推动实现碳达峰碳中和目标具有积极作用。 该方法学适用于独立的并网光热发电项目，或者“光热+”一体化项目中的并网光热发电部分，且并网光热发电部分的上网电量应可单独计量。符合条件的并网光热发电项目可按照方法学要求，设计和审定温室气体自愿减排项目，以及核算和核查温室气体自愿减排项目的减排量。 项目边界方面，并网光热发电项目边界包括光热发电项目发电及配套设施、与之相连的一体化项目发电及配套设施（若有），以及项目所在区域电网中的所有发电设施（图1）。 图1：并网光热发电项目边界图资料来源：《温室气体自愿减排项目方法学并网光热发电》，远东资信整理 2.并网海上风力发电 根据《并网海上风力发电方法学》，并网海上风力发电项目以风能替代化石能源发电，避免了项目所在区域电网的其他并网发电厂（包括可能的新建发电厂）发电产生的温室气体排放。该类项目具有显著的温室气体减排效果和低碳示范效应，是可再生能源发电的创新性领域，对推动实现碳达峰碳中和目标具有积极作用。本方法学属于能源产业领域方法学。 该方法学适用于离岸30公里以外，或者水深大于30米的并网海上风力发电项目。符合条件的并网海上风力发电项目可以按照方法学要求，设计和审定温室气体自愿减排项目，以及核算和核查温室气体自愿减排项目的减排量。 项目边界方面，并网海上风力发电项目边界包括项目发电及配套设施，以及项目所在区域电网中的所有发电设施（图2）。 图2：并网海上风力发电项目边界图资料来源：《温室气体自愿减排项目方法学并网海上风力发电》，远东资信整理 3.红树林营造 根据《红树林营造方法学》，红树林湿地是我国重要的海岸带生态系统，具有防风消浪、促淤护岸、固碳储碳和维持生物多样性等生态功能。营造红树林可通过增加红树林面积和生态系统碳储量实现二氧化碳清除，是海岸带生态系统碳汇能力提升的重要途径。 使用该方法学的红树林营造项目必须满足以下条件：（1）在生境适宜或生境修复后适宜红树林生长的无植被潮滩和退养的养殖塘，通过人工种植构建红树林植被的项目；（2）项目边界内的海域和土地权属清晰，具有县（含）级以上人民政府或自然资源（海洋）主管部门核发或出具的权属证明文件；（3）人工种植红树林连续面积不小于400m2；（4）不得改变项目边界内地块的潮间带属性，即实施填土、堆高或平整后的潮滩滩面在平均大潮高潮时仍全部有海水覆盖；（5）项目不进行施肥。符合条件的红树林营造项目可以按照本文件要求，设计和审定温室气体自愿减排项目，以及核算和核查温室气体自愿减排项目的减排量。 项目边界方面，红树林营造项目区域可包括若干个不连续的种植地块，每个地块应有特定的地理边界。项目边界内不包括面积超过400m2以上的坑塘，宽度大于3m的道路、沟渠、潮沟等区域，也不包括项目实施前已经存在且覆盖度大于5%的红树林地块。 4.造林碳汇 根据《造林碳汇方法学》，造林碳汇项目可通过增加森林面积和森林生态系统碳储量实现二氧化碳清除，是减缓气候变化的重要途径。 该方法学适用于乔木、竹子和灌木造林，包括防护林、特种用途林、用材林等造林，不包括经济林造林、非林地上的通道绿化、城镇村及工矿用地绿化，使用该方法学的造林碳汇项目必须满足以下条件：（1）项目土地在项目开始前至少三年为不符合森林定义的规划造林地；（2）项目土地权属清晰，具有不动产权属证书、土地承包或流转合