城投企业保障房业务风险及政策影响分析

www.lhratings.com研究报告1 城投企业保障房业务风险及政策影响分析 联合资信公用评级三部|崔莹|刘成 引言 城投企业作为保障房建设的重要主体，有其开展保障房建设业务的优势，也面临资金支出压力较大、回款周期长和盈利能力较弱等风险。本文结合2023年新出台的保障房相关政策，从信用评级角度，提出城投企业开展保障房业务的建议。 一、城投企业是保障房建设运营的重要主体 在我国加快推进保障性安居工程背景下，各地成立专门负责保障房建设的城投企业。虽然政策鼓励社会主体参与，但城投企业一直发挥着主导作用，是保障房建设运营的重要主体。 “十二五”期间，我国加快推进保障性安居工程建设，但建设投入规模大，建设资金与财政资金不匹配，建设资金存在较大缺口。在此背景下，各地成立专门负责保障房建设的城投企业成为必然选择。例如，《江苏省政府办公厅关于加快保障性安居工程建设的意见》〔2011〕33号提出，支持市、县人民政府成立保障性安居工程建设融资平台，通过银行贷款、发行债券、信托投资等多种渠道筹集资金，加大公共租赁住房投资建设力度。北京市亦在2011年6月成立北京市保障性住房建设投资中心（现名为北京保障房中心有限公司），负责北京市保障性住房投资融、建设收购和运营管理。 从“十二五”到“十四五”期间，从保障性住房建设主体来看，虽然政策鼓励社会主体参与，但是城投企业一直发挥着主导作用，市场化主体的参与度始终不高。第一，保障性住房的建设资金占用大、投资回报率低，对于市场化企业相对缺乏吸引力。第二，城投企业直接或间接被地方政府控股，在获得政府资金、资产、补助等各方面支持的同时，也必然需要承担一部分社会责任，且二者之间具有较大的正向关系，所以城投企业必然需要承担保障性住房等具有社会公益性质的民生工程建设运营。第三，城投企业掌握了更多的政府资源、土地资源等，也为保障性住房建设提供了基础。 二、城投企业保障房业务模式与风险分析 城投企业开展保障房建设运营业务，可获得融资成本相对较低的银行借款、财政专项资金和政府专项债资金。部分城投企业作为保障房运营管理主体，还可获得政府无偿划拨的保障房。但配售型保障房业务回款周期较长、整体毛利率较低，配租型保障房业务资金支出压力大且投资回报期长，受此影响，城投企业整体资金支出压力较大、盈利能力较弱。 城投企业作为保障房建设运营的重要主体，从“十二五”到“十四五”的十多年中承担了大量的保障房建设任务。“十四五”期间，40个重点城市将建设筹集650万套（间）保障性租赁住房，建设规模大，其中保障性租赁住房建设规模超过20万套 的城市共17个。以发债城投企业2022年年报为基础，以及考虑到数据可获得性，筛 选出14个重点城市（北京、上海、广州、深圳、南京、青岛、济南、杭州、厦门、 武汉、郑州、西安、重庆和成都）共19家负责保障房建设的市级发债城投企业1为研 究样本，分析城投企业的建设运营模式、具体优势表现和风险点。 1.建设运营模式分析 按照产权归属情况，我国保障性住房分为配售型保障房和配租型保障房两类，配售型保障房主要包括共有产权住房、经济适用住房等，配租型保障房主要包括公共租赁住房（简称“公租房”）、保障性租赁住房。配租型保障房是我国“十四五”期间保障房的主要筹建形式和重点发展方向。 本文通过对样本城投企业的保障房建设运营模式进行分析总结，配售型保障房和配租型保障房的主要建设运营模式如下。 配售型保障房的建设运营模式主要包括政府回购和定向销售两种。 图1配售型保障房业务模式流程图 ①政府回购模式：城投企业接受市住建委或市住房保障中心等政府单位委托，负责保障房项目的建设，项目建成后由城投企业移交至委托方。政府回购模式又可分为政府购买模式、委托代建模式和管理费模式。 资金来源方面，政府购买模式和委托代建模式的建设资金主要为自有资金及银行贷款，市级城投企业因项目规模较大，多数情况下可获得政策性银行贷款或银团贷款；部分城投企业还可获得财政专项资金和政府专项债资金等。管理费模式下，建设资金 1其中，广州市负责保障房建设的主体为广州城投住房租赁发展投资有限公司（以下简称“广州城投租赁”）、广州珠江住房租赁发 展投资有限公司（以下简称“广州珠江租赁”）和广州安居集团有限公司（2023年8月新成立，不作为样本企业），广州城投租赁和广州珠江租赁未直接发债，由母公司发债，这里以母公司作为样本企业。青岛市市级负责保障房建设的主体为青岛公共住房建设投资有限公司，未公开发债，以其母公司作为样本企业。 一般来自于财政资金，城投企业不承担融资责任。回款方面，政府购买模式一般约定 了政府回款期限和每年回款金额，且将相关资金纳入财政预算；委托代建模式下政府财政资金回款时间相对更有弹性，受财政资金影响较大。管理费模式下，公司仅收取代建管理费，由城投企业按照施工进度提出申请并由财政资金支付。 ②定向销售模式：城投企业通过由政府指定，或以划拨、招拍挂获取保障房土地等形式参与到保障房项目建设中。与政府回购模式相比，定向销售模式的项目回款来源不再是政府，而是政府指定的符合条件的保障房购买人。定向销售模式下的保障房销售价格一般由政府制定，相较同区域商品房价格有所下浮，利润空间则受土地获取方式和获取价格影响较大。销售进度及回款进度方面，受销售价格、地理位置、人口变动情况以及区域商品房市场行情等因素影响较大。 配租型保障房的建设运营模式主要包括自建租赁、购买租赁和政府划拨型租赁。 配租型保障房中的公租房曾被鼓励以PPP模式进行投资建设和运营管理，但是近年来以此种模式开展的项目较少，在此不做分析。 图2配租型保障房业务模式流程图 ①自建租赁模式：城投企业通过建设保障房并出租，以实现资金回笼。土地获取方式包括政府划拨和市场化招拍挂等。租赁价格和租赁条款一般由政府部门制定或由政府部门指导监督，租赁价格一般较同区域市场价格下浮，不同城市下浮程度有所不同。政府部门可能会给予城投企业一定的补贴，以保证城投企业不亏损或有微利。 ②购买租赁模式：城投企业通过收购市场上符合条件的保障房用于租赁。相对于自建租赁模式，城投企业的前期一次性支出更大。资金来源、会计处理、运营模式和相关风险与自建租赁模式基本一致。 ③政府划拨型租赁模式：城投企业获得政府划拨的保障房，并进行出租运营。部 分城投企业的租金收入归属自身，部分城投企业的租金收入需要上缴财政，财政根据 经营情况返还一定比例的运营管理费。 2.城投企业优势表现 城投企业开展保障房业务的优势主要体现在融资渠道、融资成本和获得政府资源方面等方面。 获得银行授信规模大，融资成本相对较低。样本企业获得银行授信规模大，2022 年末获得银行授信总额中位数和平均数分别为785.83亿元和1354.46亿元。最新剩余 授信额度为中位数和平均数分别为429.10亿元和882.92亿元，银行融资渠道畅通。 以样本企业北京保障房中心有限公司为例，其于2023年3月与国家开发银行和中农 工建交6家银行签署战略合作协议，获得意向融资金额1800亿元。从融资成本看， 根据样本城投企业2022年度审计报告中公布的长期借款的利率区间，利率下限为 0.55%~3.20%，利率上限为4.195%~6.6%，融资成本相对较低。 获得无偿划拨的保障房。部分城投企业作为市级的保障房经营管理主体，获得政府无偿划拨的保障房。例如广州珠江租赁2019年和2020年获得广州市政府无偿划拨 保障房面积合计超过269.4万平方米，账面价值62.90亿元；郑州城市发展集团有限公司2013－2015年及2021年获得郑州市政府多次市级保障房资产注入，注入保障房规模6.56万套，面积348.76万平方米。类似的还有西安市安居建设管理集团有限公司（以下简称“西安安居”）和武汉城市建设集团有限公司（以下简称“武汉城建”）。政府通过划拨大规模的保障房项目，充实壮大了城投企业的资产和权益规模，同时给城投企业带来稳定的现金流。 获得保障房相关的财政专项资金和政府专项债资金。部分城投企业获得保障房相 关的财政专项资金，譬如重庆市城市建设投资（集团）有限公司，2020－2022年分别获得公共租赁住房专项资金61.00亿元、19.17亿元和22.68亿元；武汉城建逐年获得武汉市财政局拨付的纳入财政管理的保障性安居工程专项资金。部分城投企业获得保障房政府专项债资金，譬如西安安居获得陕西省保障性安居工程专项债券资金等。 3.城投企业风险分析 受保障房建设规模大且公益性较强等因素影响，城投企业也面临资金支出压力较大、盈利能力较弱、投资回报期长等风险。 资金支出压力较大，土地价款尤其通过招拍挂拿地的土地成本占比较高。在保障 房作为“三大工程”重点推进的大背景下，重点城市负责保障房建设的市级城投企业负责投资建设规模大，存在较大的资金支出压力。其中土地价款为保障房建设成本中重要组成部分，招拍挂市场化拿地的价格相对较高，划拨、协议出让形式拿地的价格 相对较低。此外，部分城投企业按照保障房建设的任务计划，储备相关土地，形成较 大规模支出。 表1部分样本企业2022年末/2023年3月末保障房项目情况 城投企业 计划总投资（亿元） 尚需投资（亿元） 北京保障房中心有限公司 593.95 297.56 南京安居建设集团有限责任公司 456.34 166.67 西安市安居建设管理集团有限公司 238.24 146.7 重庆市城市建设投资（集团）有限公司 413.46 51.16 深圳市人才安居集团有限公司 810.50 433.84 资料来源：公开资料 保障房的社会属性决定了保障房业务毛利率较低，导致城投企业盈利能力较弱。配售型保障房的销售价格一般由当地政府部门确定，例如北京市保障房建设完成后，向定向安置家庭销售或统一由政府回购，销售对象及销售价格由北京市住建委等部分指定；上海市以成本加成定向销售给符合政府认定资格标准的家庭及个人，平均毛利率3%；成都市限价商品房售价一般为同区域同类型商品房销售均价下浮10%~20%；厦门市保障房销售价格按每批次房源的市场评估价测算，并给予一定优惠，原则上优惠55%。 配租型保障房包括保障性租赁住房和公租房。保障性租赁住房主要面向符合条件的新市民、青年人等群体，租赁价格较同地段同品质市场租赁住房租金有所下浮，下浮程度根据各重点城市政策规定有所不同。受此影响，城投企业毛利率较低。以深圳市人才安居集团有限公司（以下简称“深圳安居”）为例，由于其租金下浮较多，近年来保障房租赁收入虽持续增长，且政府对部分房源给予公司补贴，但是深圳安居保障房租赁业务毛利率持续为负。公租房主要针对中等偏下收入住房困难家庭，公租房的租金标准下浮程度更大，租金通常不超过同地段、同品质、同类型普通商品房市场租金的60%。 表2重点城市保障性租赁住房租金规定情况 重点城市 保障性租赁住房租金 租金调整约定 北京、上海、成都、杭州等 租赁价格应在同地段同品质市场租赁住房租金的90%以下 租金年涨幅不超过5% 厦门 不高于同地段同品质市场化租赁住房租金95% 深圳 社会主体出租：租金不高于同期同区域同品质租赁住房市场参考租金的90%；政府组织配租：租金按照同期同区域同品质租赁住房市场参考租金的60%确定 武汉 不高于同地段同品质市场租赁住房租金的85% / 资料来源：公开资料 配售型保障房回款周期长。政府回购模式下的配售型保障房回款进度受政府财政 资金影响较大，定向销售模式下则受销售价格、地理位置、人口变动情况以及区域商品房市场行情等因素影响较大。 表3部分样本企业配售型保障房去化进度/回款进度情况 城投企业 2022年末去化进度/回款进度 去化影响因素 北京保障房中心有限公司 可供出售套数1780套，面积14.22万平方米，待出售储备房项目较多；应收账款28.71亿元，主要为储备房销售款、公租房租赁款 销售和回款进度受北京市住建委等影响 深圳市人才安居集团有限公司 2022